La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra  
muerta  
Popular consultation in ecuadorian environmental law: compliance or a dead  
letter  
Guissella Alexandra Pacheco González1 (anthonyguise_14@hotmail.com)  
(http://orcid.org/0009-0002-4719-217X)  
Rolando Medina Peña2 (rolandormp74@gmail.com) (https://orcid.org/0000-0001-  
7530-5552)  
Resumen  
La consulta popular, como mecanismo democrático, se erige como una herramienta  
crucial en la toma de decisiones relacionadas con temas trascendentales, tal como  
lo es el medio ambiente en Ecuador. Sin embargo, la eficacia real de estos procesos  
en la protección ambiental plantea interrogantes fundamentales. El análisis del  
presente artículo se centra en evaluar hasta qué punto las decisiones tomadas  
mediante consultas populares se traducen en acciones concretas y efectivas para  
preservar y mejorar el entorno natural. El trabajo aborda la legislación ecuatoriana  
pertinente, tal como lo es la Constitución de la República del Ecuador, Código  
Orgánico Administrativo, entre otras, para examinar la conexión entre las consultas  
populares, el Derecho Ambiental y su implementación práctica. Se analizan casos  
específicos para ilustrar cómo las decisiones surgidas de consultas populares han  
impactado la política ambiental y cómo estas medidas se han traducido en acciones  
gubernamentales y cambios legislativos.  
Palabras clave: consulta popular, derecho ambiental, medio ambiente.  
Abstract  
The popular consultation, as a democratic mechanism, stands as a crucial tool in  
making decisions related to transcendent issues, such as the environment in  
Ecuador. However, the real effectiveness of these processes in environmental  
protection raises fundamental questions. The analysis of this paper focuses on  
evaluating the extent to which decisions taken through popular consultations  
translate into concrete and effective actions to preserve and improve the natural  
environment. The work addresses relevant Ecuadorian legislation, such as the  
Constitution of the Republic of Ecuador, the Organic Administrative Code, among  
others, examining the connection between popular consultations, Environmental  
Law, and their practical implementation. Specific cases are analyzed to illustrate how  
decisions arising from popular consultations have impacted environmental policy and  
how these measures have translated into governmental actions and legislative  
changes.  
Key words: environmental law, environment, popular consultation.  
1 Estudiante de la carrera de Derecho. Universidad Metropolitana, Ecuador.  
2 Doctor en Ciencias Jurídicas. Investigador Agregado 1. Profesor de la Universidad Metropolitana. Ecuador.  
Página 87  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
Introducción  
En la encrucijada entre la participación democrática y la preservación del entorno  
natural, Naranjo (2020) subraya que “la consulta popular constituye una decisión  
sobre un tema de relevancia pública sin someter a aprobación un texto normativo  
definido” (p.118). Este artículo se sumerge en la compleja intersección entre la  
democracia y la protección ambiental en el contexto ecuatoriano, centrándose en la  
eficacia de la consulta popular como mecanismo para abordar temas  
medioambientales cruciales. La conexión significativa entre la democracia y la  
protección del medio ambiente en Ecuador establece el contexto esencial de  
nuestra indagación. La participación ciudadana se presenta como un pilar  
fundamental de la democracia actual, según Soldevilla y Welp (2020), señalan  
cuestionamientos cruciales sobre la traducción efectiva de las decisiones populares  
en acciones concretas para salvaguardar y mejorar el entorno natural.  
En este sentido, resulta imperativo contextualizar la importancia de la participación  
ciudadana en las decisiones ambientales, especialmente en un contexto donde los  
desafíos medioambientales se vuelven cada vez más urgentes y complejos. La  
interacción entre la sociedad y el entorno natural es fundamental para garantizar un  
desarrollo sostenible y equilibrado. Es así que, la participación activa de la  
ciudadanía adquiere un papel preponderante en la configuración de políticas  
ambientales efectivas y en la preservación de los recursos naturales para las  
generaciones futuras.  
El tema de la consulta popular en la configuración de políticas ambientales se erige  
como crucial, considerando que, aunque se ha avanzado en el conocimiento del  
tema, persiste la falta de claridad sobre cómo garantizar que estas consultas  
trasciendan más allá de formalidades y tengan un impacto sostenible en la  
protección del medio ambiente. En la dinámica actual, donde la degradación  
ambiental y el cambio climático amenazan la estabilidad del planeta, la capacidad  
de involucrar a la población en la toma de decisiones sobre cuestiones ambientales  
se convierte en una herramienta esencial para fomentar la responsabilidad colectiva  
y la acción efectiva.  
El título del presente artículo: "La consulta popular en el derecho Ambiental  
ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta” refleja la preocupación por evaluar la  
efectividad y el impacto real de estos procesos de participación ciudadana en la  
protección ambiental. A través de un análisis detallado y crítico, se busca determinar  
si las consultas populares realmente logran traducirse en acciones concretas y  
significativas para mitigar los problemas ambientales, o si se limitan a ser meros  
formalismos sin consecuencias tangibles.  
El tema de la participación ciudadana en decisiones ambientales consiste en  
explorar cómo la consulta popular se ha convertido en un mecanismo clave para  
abordar problemas medioambientales en el país. Además, es importante revisar el  
contexto específico en el que se encuentra el Ecuador en relación con las consultas  
populares sobre el medio ambiente, ya que el país enfrenta una diversidad de  
desafíos ambientales, desde la deforestación en la Amazonía hasta la  
Página 88  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
contaminación en zonas urbanas, lo que resalta la urgencia de políticas efectivas y  
acciones concretas para proteger y conservar el medio ambiente ecuatoriano.  
Por último, se debe reconocer el papel activo de la sociedad y las organizaciones  
ambientales en el proceso de consulta popular sobre el medio ambiente. Su  
participación y movilización pueden desempeñar un papel que resulta esencial en la  
promoción de una gestión ambiental más responsable y en la vigilancia del  
cumplimiento de las decisiones tomadas a través de los referéndums. El paradigma  
empleado dentro de esta investigación es el cualitativo. Se emplea como  
herramienta, el método exegético y la revisión de fuentes bibliográficas, permitiendo  
estudiar la influencia directa de las decisiones populares en iniciativas legislativas y  
gubernamentales. Por lo que, se aspira a identificar posibles obstáculos y desafíos  
que puedan obstaculizar la efectividad de las consultas populares ambientales, así  
como también se buscarán estrategias y recomendaciones para mejorar su  
aplicación y garantizar que contribuyan de manera significativa a la protección y  
preservación del medio ambiente.  
El presente artículo se plantea como objetivo: explorar las dinámicas y los factores  
que influyen en el cumplimiento o la ineficacia de las consultas populares sobre el  
medio ambiente. De igual forma, la investigación, es resultado del trabajo realizado  
dentro del proyecto de investigación “Fundamentos epistemológicos del  
neoconstitucionalismo latinoamericano. Aciertos y desaciertos en su regulación  
jurídica y aplicación práctica en Ecuador” (Medina et al., 2021); así como en la  
Maestría en Derecho con mención en Derechos Constitucionales, Humanos y  
Ambientales (Medina & Portela 2020).  
Desarrollo  
Historia de la consulta popular nacional e internacional  
La consulta popular en nuestro país, Ecuador, ha sido un mecanismo importante  
para que la ciudadanía exprese su opinión sobre asuntos de interés nacional. Trujillo  
(2019) indica que, “desde el retorno a la democracia en 1979, Ecuador ha adoptado  
técnicas de democracia directa y ha llevado a cabo ocho consultas populares y  
cinco referendos” (p. 96). En cada uno de estos acontecimientos electorales, los  
líderes presidenciales han actuado como convocantes, manteniendo la intención  
constante de ganar legitimidad política y reforzar la posición del gobierno actual. Sin  
embargo, la consulta popular adquirió un papel más significativo en la década de  
2000, especialmente durante el gobierno de Rafael Correa.  
Desde sus orígenes en las ciudades-estado de la antigua Grecia, el desafío de  
equilibrar la participación ciudadana con la eficacia del gobierno ha sido un desafío  
constante. Según Contreras y Montecinos (2019),  
la presencia de la participación ciudadana se ha vuelto omnipresente en las  
discusiones de los actores políticos, especialmente debido a la crisis de legitimidad  
que afecta a las instituciones de la democracia representativa. En consecuencia, las  
propuestas que buscan fortalecer la democracia y abrir las puertas de las  
instituciones estatales a la ciudadanía son valoradas positivamente tanto por la  
sociedad civil como por la élite política. Sin embargo, la universalidad de estos  
Página 89  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
debates sobre democracia y participación ciudadana a veces muestra cierta  
ambigüedad en la comprensión de este último concepto. (p.179)  
Posteriormente, las críticas a la democracia representativa evidenciaron la  
naturaleza intermitente de la participación ciudadana, la distancia entre los  
ciudadanos y los centros de toma de decisiones públicas, y la amplia libertad de  
acción de los representantes sobre sus mandatos. A pesar de las críticas y debido a  
la consolidación de los sistemas de democracia representativa y sus evidentes  
ventajas en sociedades complejas y de gran escala, los defensores de la  
democracia directa han abogado por la implementación de mecanismos que  
aborden los desafíos vinculados a la participación directa de la ciudadanía en las  
decisiones públicas. Estos mecanismos, según García (2009) “son conocidos  
comúnmente como instrumentos de democracia directa, incluyen el plebiscito, el  
referéndum, la iniciativa popular y la revocación de mandato” (p. 78); sin embargo,  
estos funcionan dentro de sistemas mayoritariamente representativos y se  
consideran instrumentos de democracia semidirecta.  
Consulta popular como mecanismo de democracia directa  
“Los mecanismos de democracia directa (MDD) son procedimientos regulados para  
permitir que la ciudadanía tome decisiones directamente en las urnas, a través del  
voto” (Soldevilla y Welp, 2020, p. 216). Las características de la votación  
corresponden con las de unas elecciones ordinarias de representantes indica que  
también se requiere de un registro de electores y de una institución o conjunto de  
instituciones que se responsabilicen de garantizar que el procedimiento sea  
competitivo, justo y se adecue a las normas desde la activación hasta el recuento de  
votos, pasando por la campaña, el día de los comicios y la implementación de  
resultados.  
La consulta popular es un mecanismo de participación ciudadana que permite a la  
población expresar su opinión o decidir sobre asuntos de interés público. En el  
contexto de la consulta popular en Ecuador y otros países, generalmente se refiere  
a la posibilidad de que los ciudadanos voten directamente sobre temas específicos,  
políticas o decisiones importantes para la nación. En Ecuador, la consulta popular  
está respaldada por la Constitución Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador  
(2008) en su artículo 104, este artículo manifiesta que, la convocatoria a consulta  
popular puede ser iniciada por la presidenta o presidente de la República, la máxima  
autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados, o mediante la iniciativa  
ciudadana. La presidenta o presidente de la República tiene la facultad de instruir al  
Consejo Nacional Electoral para convocar una consulta popular sobre los temas que  
considere pertinentes.  
La ciudadanía también tiene el derecho de solicitar la convocatoria a consulta  
popular sobre cualquier tema, esta acción se encuentra respaldada por la Asamblea  
Nacional Constituyente del Ecuador (2008) en su artículo 104, inciso cuarto; en el  
mismo artículo, inciso quinto, especifica que cuando la solicitud proviene de  
ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior, y trata sobre asuntos relacionados con el  
Estado ecuatoriano, se necesitará el respaldo de al menos el cinco por ciento de las  
personas inscritas en el registro electoral de la circunscripción especial. Es  
Página 90  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
importante también destacar del mencionado artículo, inciso sexto, que las  
consultas populares solicitadas por gobiernos autónomos descentralizados o la  
ciudadanía no pueden abordar temas relativos a tributos o a la organización político-  
administrativa del país, a menos que la Constitución disponga lo contrario.  
La consulta popular como tal, contribuye al pueblo a tomar decisiones públicas a  
través del cuerpo electoral, y la misma puede abarcar una variedad de temas,  
incluidos asuntos constitucionales, reformas legislativas, políticas públicas y,  
también temas ambientales. En el proceso de este mecanismo, los ciudadanos  
suelen votar en referendos para expresar su aprobación o desaprobación de  
propuestas específicas. Es una forma de empoderar a la población y asegurar que  
decisiones importantes sean tomadas con la participación y el respaldo de la  
ciudadanía. La efectividad de la consulta popular a menudo depende de la  
implementación y seguimiento adecuados de las decisiones resultantes.  
Participación Ciudadana en la Consulta Popular Ambiental: Análisis de la  
Participación de la Sociedad  
La participación activa de la población en la toma de decisiones políticas juega un  
papel esencial en las democracias modernas y reviste especial importancia para el  
sistema democrático de Ecuador. A lo largo del siglo pasado, este tema ha ejercido  
una influencia notable en la historia del país. Maritan et al. (2023) comentan que “su  
relevancia se manifestó a través de las luchas llevadas a cabo por movimientos  
sociales y políticos, y posteriormente quedó plasmada en diversas constituciones,  
incluyendo la actual que rige desde 2008” (p. 501). En este contexto, la concepción  
de democracia ya no se reduce únicamente a la elección de representantes que  
actúan en nombre de los ciudadanos; más bien, debe ser comprendida como un  
proceso constante de participación ciudadana en la toma de decisiones y en la  
formulación de políticas públicas.  
Ahora bien, el progreso de la participación ciudadana no es nuevo, sin embargo, fue  
con la Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador (2008) que se pudo enmarcar  
a la ciudadanía para que este ordenamiento jurídico la regule. Es importante a la  
vez reconocer que la participación ciudadana es un proceso en constante evolución,  
influenciado por las condiciones políticas, económicas y sociales de cada periodo.  
Por lo tanto, Espinosa (2009) afirma que “resulta relevante examinar algunos  
aspectos clave relacionados con el concepto de participación ciudadana” (p. 74).  
La participación ciudadana debe basarse en el respeto y la aplicación de los  
derechos fundamentales que todos tienen. Según esta perspectiva, el ejercicio de la  
participación ciudadana debe estar en armonía con los principios universales de  
igualdad, libertad y dignidad humana. Por lo tanto, el punto de inicio para la  
participación ciudadana buscaría básicamente garantizar un proceso más justo y  
equitativo.  
El Pleno de la Asamblea Nacional del Ecuador (2010) señala que la participación  
ciudadana implica la conexión de la ciudadanía con la esfera pública, con el  
propósito de prevenir o al menos supervisar posibles errores, excesos y  
arbitrariedades por parte de las instituciones públicas y de las personas que las  
integran. Este enfoque de la Ley Orgánica de la Participación Ciudadana delimita la  
Página 91  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
participación de la sociedad exclusivamente al ámbito de la relación entre el Estado  
y el ciudadano. Sin embargo, al considerar el marco de nuestra investigación, es  
imprescindible explorar cómo este principio de participación se traduce  
específicamente en el contexto ambiental. La gestión ambiental, caracterizada por  
su complejidad y la multiplicidad de actores involucrados, se convierte en un terreno  
fértil para evaluar la efectividad de dicho principio.  
En este sentido, es necesario preguntarse de qué manera este enfoque institucional  
impacta la toma de decisiones relacionadas con el medio ambiente y cómo se  
manifiesta en el cumplimiento o incumplimiento de los resultados de consultas  
populares vinculadas a cuestiones ambientales, acerca de cuál sería la interacción  
entre las instituciones, la ciudadanía y la protección del medio ambiente o si  
realmente la participación ciudadana en consultas populares específicas ha logrado  
influir en las políticas y acciones medioambientales.  
Desafíos y obstáculos en la implementación de resultados de Consultas Populares  
Ambientales  
El desafío de promover la participación ciudadana en un Estado democrático de  
derecho implica, esencialmente, el compromiso social y político con el  
fortalecimiento de una ciudadanía activa y responsable. Según Sol (2012) “el  
avance en esta dirección está influenciado por las características de la sociedad  
civil, que funciona como un espacio de articulación y construcción que alberga a  
diversos actores con sus propias limitaciones y fortalezas” (p. 41). La interacción  
entre estos actores, en un juego dinámico de fuerzas y conflictos, contribuye al  
surgimiento del Estado democrático y a la fortaleza institucional específica de cada  
régimen democrático.  
La relación entre el Estado y la sociedad civil es interdependiente, ya que el  
desarrollo de la sociedad civil y sus características están vinculados al desarrollo del  
Estado democrático de derecho y, por tanto, al avance en la construcción de  
regímenes democráticos. La naturaleza de la demanda social, la organización, la  
independencia y autonomía de la sociedad civil, el tipo de peticiones ciudadanas y  
su alcance, así como el reconocimiento y la inclusión social, se configuran en  
relación el con el Estado.  
La ciudadanía, lejos de ser un atributo estático, es una realidad en constante  
construcción. Según Castellanos (2020) “se describe a la participación ciudadana  
como la suma de acciones, procedimientos y métodos a través de los cuales la  
población se involucra en los asuntos públicos que tienen un impacto en ella” (p.32),  
la cual a medida que evolucionan los estados democráticos, la ciudadanía se ha  
expandido desde el reconocimiento de derechos individuales o civiles a la inclusión  
de derechos políticos y, más recientemente, derechos sociales, como el derecho a  
la protección y conservación de los servicios ambientales. Esta ampliación de  
derechos está intrínsecamente ligada al fortalecimiento de los actores de la  
sociedad civil y al avance en la inclusión ciudadana de sectores tradicionalmente  
excluidos.  
Página 92  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
Los principales desafíos que enfrenta la población en las consultas populares son: la  
falta de información, la manipulación de información, los obstáculos burocráticos, las  
desigualdades económicas, la corrupción, los intereses corporativos, aspectos  
culturales, lingüísticos, etc. En el caso de la falta de información, se puede resaltar  
el hecho de que la información técnica puede ser compleja a la vez de poco  
accesible, y directamente dificulta la comprensión para el ciudadano común.  
Asimismo, cuando se habla de “manipulación de información”, Andrade et al. (2023)  
indican que existe el riesgo de que la información que es presentada durante las  
consultas populares sea manipulada específicamente para favorecer ciertos  
intereses de los gobiernos de turno, obteniendo como resultado afectar la  
percepción pública y, por ende, la toma de decisiones informada.  
Otra de las barreras más usuales es la corrupción, recordando que, según Sánchez  
(2021) “la corrupción ha representado el vicio más perjudicial presente en las  
comunidades humanas” (p.1), ya que su impacto afecta a la totalidad del conjunto  
social. En específico, la presión por parte de intereses corporativos en proyectos  
medioambientales que se vinculan directamente a la corrupción, puede distorsionar  
el proceso de consulta, adicionalmente, las desigualdades socioeconómicas atacan  
principalmente a las comunidades más vulnerables y marginadas al momento de  
enfrentarse a la participación activa de las consultas populares, todo esto debido a  
factores como la falta de recursos financieros, educativos y de accesos a medios de  
comunicación, llegando así a limitar su participación efectiva.  
Por si no fuera suficiente, la diversidad cultural y lingüística en Ecuador también  
puede presentar impedimentos para garantizar que toda la población ecuatoriana se  
integre en las consultas populares, en este caso, puede influir la falta de traducción  
y adaptación cultural, lo que excluiría a distintos grupos de la comunidad en nuestro  
país. Además de los desafíos y barreras mencionados anteriormente, es crucial  
considerar la complejidad inherente a la toma de decisiones medioambientales y la  
gestión de consultas populares. Las cuestiones medioambientales a menudo  
involucran variables interconectadas, científicas y técnicas, lo que puede resultar en  
una brecha de conocimiento entre los ciudadanos y los expertos.  
La capacidad de la ciudadanía para evaluar de manera crítica la información técnica  
y participar en discusiones especializadas puede estar limitada según lo que  
manifiesta Milano et al. (2021) ya que es “la educación ambiental que concientiza a  
las personas sobre las razones y consecuencias de los problemas que afectan al  
entorno ambiental” (p.41). Adicionalmente, la dimensión temporal de los problemas  
medioambientales puede presentar desafíos particulares. Otro aspecto importante a  
considerar es la capacidad y voluntad del gobierno para incorporar las decisiones  
surgidas de las consultas populares en políticas y acciones concretas. Si bien la  
participación ciudadana es esencial, su efectividad depende en gran medida de la  
voluntad política y la capacidad institucional para implementar cambios  
significativos.  
Página 93  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
Análisis de la Sentencia No. 1185-20-JP en relación a la vulneración al derecho de  
la consulta previa  
La sentencia No. 1185-20-JP de la Corte Constitucional del Ecuador (Corte  
Constitucional del Ecuador, 2021) tiene lugar en el presente trabajo de disertación  
dado que, en octubre de 2019, Fanny Jacqueline Realpe Herrera presentó una  
acción de protección contra la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA) y el  
Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial de Santo Domingo de los Tsáchilas  
(GAD provincial), argumentando que la autorización de aprovechamiento del río  
Aquepi vulneró derechos fundamentales de la naturaleza, e incluso, no realizaron la  
respectiva consulta previa antes de realizar dichos daños al río en mención.  
El caso llegó a la Corte Constitucional en abril de 2021, seleccionado por novedad y  
para verificar afectaciones a los derechos de la naturaleza. En noviembre de 2021,  
la Tercera Sala de Revisión aprobó el proyecto de sentencia presentado por el juez  
ponente, Ramiro Ávila Santamaría. Dicha sentencia es importante de mencionar, ya  
que aquí se corroborará la estructura de la consulta ambiental previa y la  
importancia de la misma antes de realizar cualquier tipo de proyecto ambiental.  
Como sustento de la demanda presentada, los accionantes especifican que este  
recurso interpuesto, es la única vía idónea para poder proteger los derechos de la  
naturaleza, al igual que para protegerla ante procesos de degradación y daños por  
su magnitud, la parte interesada aclara que las consecuencias podrían ser graves  
para generaciones tanto actuales como futuras en la comunidad de Aquepi y Julio  
Moreno Espinoza. Prácticamente, 412 familias dependen del caudal del río Aquepi  
para su consumo humano, pero actualmente el caudal no es suficiente ni para el  
consumo humano ni para un proyecto de riego. Alegan que se violó el derecho a la  
consulta previa, ya que el proyecto debería haberse socializado antes de la  
construcción y la concesión del uso del agua. Además, critican que el proyecto  
pretende trasladar el caudal a una comunidad a nueve kilómetros de distancia,  
afectando la vida de las personas que viven en las riberas.  
Mientras que los habitantes de Aquepi y Julio Moreno Espinosa necesitan agua para  
consumo humano, el proyecto parece estar más enfocado en satisfacer las  
necesidades de los agricultores de la comunidad Unión Carchense, quienes buscan  
agua para regar plantas de baby orito y baby banano. La parte accionante  
argumenta que es responsabilidad del estado proteger el medio ambiente para  
evitar condiciones insalubres y la falta de alimentos para la población. Ahora bien,  
por su parte, la SENAGUA afirmó que ha asegurado el acceso al agua para todos  
los residentes de Aquepi mediante la emisión de tres autorizaciones para el uso y  
aprovechamiento del caudal del río Aquepi. Cada autorización se basó en estudios  
técnicos y mediciones que, en ese momento, indicaban una reserva adecuada de  
caudal. Además, señaló que notificó a los usuarios que se reservaba la autorización  
de los planos y diseños para la construcción de las tomas de agua.  
Ante la disconformidad con el proyecto de riego, la SENAGUA organizó una reunión  
con representantes de la Junta de Agua de Julio Moreno, la junta de Unión  
Carchense, representantes del GAD provincial y la Secretaría del Agua, en la cual  
se volvió a presentar y discutir el proyecto de riego. Dentro de esta sentencia, la  
Página 94  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
Corte examina legalmente los eventos del caso en cuatro segmentos: I) los  
derechos correspondientes a la naturaleza y al río Aquepi; II) el proceso de consulta  
ambiental; III) la garantía efectiva de derechos; y IV) la compensación integral.  
Centrados en el proceso de la consulta ambiental, se tiene lo siguiente:  
La Constitución de la República del Ecuador Asamblea Nacional Constituyente del  
Ecuador (2008), en su artículo 398, indica que:  
Cualquier decisión o permiso otorgado por el Estado que tenga el potencial de  
impactar el medio ambiente deberá ser sometido a consulta con la comunidad, la  
cual será debidamente informada de manera amplia y oportuna. En este proceso, el  
Estado actuará como el sujeto consultante, y la ley regulará aspectos como la  
consulta previa, la participación ciudadana, los plazos, el sujeto consultado, así  
como los criterios de evaluación y objeción con respecto a la actividad sujeta a  
consulta. La opinión de la comunidad será evaluada por el Estado según los criterios  
establecidos en la ley y en los instrumentos internacionales de derechos humanos.  
(p. 20)  
En caso de que la consulta revele una oposición mayoritaria por parte de la  
comunidad, la decisión de llevar a cabo o no el proyecto será tomado mediante una  
resolución debidamente fundamentada por la instancia administrativa superior  
correspondiente, de conformidad con la legislación vigente. En relación con la  
situación descrita, los demandantes sostienen que las autoridades provinciales  
violaron la seguridad jurídica al no consultar de manera adecuada a los habitantes  
de Aquepi y San Vicente sobre el "Proyecto de Riego Unión Carchense". Aunque  
esta omisión logró proteger a los residentes de las riberas del río Aquepi, según los  
estándares establecidos por la Corte en materia de consulta ambiental, de todas  
maneras, resulta insuficiente.  
La Corte ha establecido en esta sentencia (Corte Constitucional del Ecuador, 2021)  
que el derecho a la consulta ambiental, derivado del derecho a la participación, tiene  
su base en los principios constitucionales y normativas internacionales sobre medio  
ambiente, como el Acuerdo de Escazú Cepal (2022). Este derecho impone una  
obligación intransferible al Estado, que debe consultar a la comunidad antes de  
tomar decisiones que afecten el entorno, siendo la naturaleza de la consulta  
ambiental brindar el acceso a información propia de la consulta con sus respectivos  
parámetros y obligaciones indelegables del Estado.  
Los jueces provinciales manifiestan en esta sentencia (Corte Constitucional del  
Ecuador, 2021) que el proyecto fue socializado solo con la comunidad beneficiaria,  
sin consultar a la población afectada por la reducción del caudal del río en el sector  
Aquepi de Julio Moreno. Esta falta de igualdad en el trato violó el principio de  
máxima publicidad. Además, los residentes de San Vicente de Aquepi y Julio  
Moreno Espinosa expresaron su oposición cuando el proyecto estaba en un  
avanzado estado de ejecución, evidenciando la falta de consulta previa.  
En consecuencia, la Corte concluye que se vulneró el derecho a la consulta  
ambiental de las comunidades afectadas por el proyecto en el río Aquepi.  
Finalmente, la Corte Constitucional, en cumplimiento de lo establecido en el artículo  
436 (6) de la Constitución (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador (2008) el  
Página 95  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
artículo 25 de la LOGJCC Asamblea Nacional del Ecuador (2009), emite la siguiente  
decisión:  
Reconoce que el Río Aquepi es un sujeto y titular de los derechos inherentes a la  
naturaleza, con el derecho de que se respete su estructura y funcionamiento,  
especialmente en lo que respecta a su caudal.  
Declara que la Secretaría del Agua, actualmente Ministerio de Ambiente, Agua y  
Transición Ecológica, infringió los derechos del Río Aquepi en relación con la  
preservación de su caudal ecológico.  
Establece que el Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial de Santo Domingo  
de los Tsáchilas vulneró los derechos de los residentes de Julio Moreno Espinosa y  
Aquepi al omitir la consulta ambiental en el proceso de diseño, implementación y  
ejecución del "Proyecto de riego Unión Carchense" y el "proyecto alternativo  
MULTIPROPÓSITO AQUEPÍ".  
Ordena la aplicación de medidas de reparación integral a favor de los habitantes de  
Julio Moreno Espinosa, San Vicente de Aquepi y el Río Aquepi, según lo establecido  
en el párrafo 105.  
Determina que la Unidad de la Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia del cantón  
Santo Domingo continuará implementando las medidas especificadas en esta  
sentencia. (p. 25)  
La consulta popular medioambiental en Ecuador representa un mecanismo  
democrático con el potencial de dirigir el país hacia un desarrollo sostenible y  
respetuoso con el medio ambiente. Sin embargo, tras un análisis exhaustivo de  
desafíos y obstáculos que afectan la participación ciudadana en este proceso, así  
como la influencia de la falta de educación e información en los temas  
medioambientales, surge la pregunta fundamental: ¿realmente la consulta popular  
cumple con su propósito o queda como letra muerta en la legislación?  
El estudio ha revelado que la participación ciudadana en las consultas populares  
medioambientales se ve comprometida por diversos factores, corrupción, falta de  
educación ambiental, siendo esta, un componente esencial para lograr los  
significativos objetivos requeridos para un desarrollo sostenible consiste en fomentar  
que la población adquiera comprensión sobre los aspectos naturales, culturales y  
sociales que desempeñan un papel en la resolución de los problemas ambientales.  
La población, en muchos casos, no está debidamente informada sobre los proyectos  
que se someten a consulta ni comprende completamente las implicaciones  
medioambientales asociadas. Esto crea un desequilibrio en el proceso, donde la  
toma de decisiones puede basarse en percepciones erróneas o en la falta de  
conocimiento sobre los impactos reales.  
La sentencia analizada refuerza la importancia de la consulta previa popular antes  
de llevar a cabo proyectos que afecten al medio ambiente. La consulta se erige  
como un mecanismo crucial para salvaguardar los derechos de las comunidades  
cercanas a dichos proyectos, reconociendo que la afectación de sus condiciones de  
vida debe ser considerada y evaluada antes de tomar decisiones que podrían tener  
consecuencias irreversibles. La estructura de la consulta y sus repercusiones en  
Página 96  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
caso de no llevarse a cabo reflejan el compromiso del sistema legal con la  
protección del medio ambiente y la participación ciudadana.  
Sin embargo, la realidad indica que, en muchos casos, la consulta popular  
medioambiental enfrenta desafíos significativos en cuanto a su implementación  
efectiva y el cumplimiento de sus resultados. A menudo, los proyectos continúan a  
pesar de la oposición de la comunidad, lo que sugiere una desconexión entre el  
proceso de consulta y las decisiones finales. Esta situación plantea la preocupante  
posibilidad de que la consulta popular, en algunos casos, pueda convertirse en una  
formalidad más que en un instrumento de toma de decisiones genuina y respetuosa.  
Conclusiones  
La conclusión obtenida de este análisis es que la efectividad de la consulta popular  
medioambiental en Ecuador depende en gran medida de la superación de los  
desafíos identificados. Resulta imperativo fortalecer los mecanismos de divulgación  
y educación para garantizar que la población comprenda plenamente los proyectos  
sometidos a consulta y sus posibles impactos. A la vez, es crucial establecer  
mecanismos de seguimiento y supervisión para garantizar que los resultados de la  
consulta se respeten y se reflejen en la toma de decisiones finales. La falta de  
cumplimiento de los resultados de la consulta socava la legitimidad del proceso y  
puede minar la confianza de la población en la efectividad de este mecanismo  
democrático.  
Se podría concluir que, la consulta popular medioambiental en Ecuador tiene el  
potencial de ser un instrumento valioso para la toma de decisiones informadas y  
participativas en asuntos críticos para la sostenibilidad ambiental. Sin embargo, su  
éxito dependerá de la superación de los factores que dificulten su cumplimiento y  
del compromiso continuo de las autoridades y la sociedad en general para  
garantizar su implementación efectiva y el respeto de sus resultados. La consulta  
popular debe ir más allá de ser un proceso meramente formal y convertirse en un  
pilar fundamental de la democracia participativa y la protección del medio ambiente  
en Ecuador.  
Sobre la base de lo anteriormente mencionado y la información recopilada en el  
presente proyecto de investigación, es importante, considerar las siguientes  
recomendaciones, de manera que la problemática que se presenta al momento del  
cumplimiento de las consultas populares en temas del medioambiente se erradique  
y el procedimiento de consulta sea más eficiente y cumpla su objetivo.  
Se recomienda, por consiguiente, implementar programas integrales de educación  
ambiental, dado que la falta de comprensión y conocimiento sobre los proyectos  
sometidos a consulta es un factor significativo que compromete la efectividad de la  
participación ciudadana, se recomienda la implementación de programas de  
educación ambiental a nivel comunitario. Estos programas deben diseñarse de  
manera inclusiva y accesible, con el objetivo de empoderar a la población local para  
que comprenda plenamente los impactos ambientales de los proyectos propuestos.  
Esto ayudará a reducir la percepción errónea y a promover una participación más  
informada y activa en los procesos de consulta popular.  
Página 97  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
Dada la desconexión percibida entre los resultados de las consultas populares y las  
decisiones finales, es esencial establecer mecanismos sólidos de supervisión y  
rendición de cuentas para garantizar el cumplimiento de los resultados de la  
consulta. Esto podría incluir la creación o la mejora de comités de seguimiento  
independientes, la publicación transparente de informes sobre la implementación de  
las decisiones tomadas a través de consultas populares, y la introducción de  
sanciones claras en caso de incumplimiento. Estos mecanismos ayudarán a  
fortalecer la confianza en el proceso de consulta popular y a garantizar que este se  
convierta en un instrumento efectivo para la toma de decisiones ambientales en  
Ecuador.  
Referencias bibliográficas  
Andrade Ulloa, D. L., Barba Tamayo, E. P., Ayala Silva, K. E. & Medina Garcés, G.  
Y. (2023). Proyección del referéndum en el Ecuador ¿mecanismo de control  
político consultivo o instrumento de manipulación política? Prometeo  
Conocimiento Científico, 3(1), e126. https://doi.org/10.55204/pcc.v3i1.e26  
Asamblea Constituyente de la República de Ecuador (2008). Constitución de la  
República del Ecuador. Quito, Manabí, Ecuador: Registro Oficial N° 449 del  
20  
de  
octubre  
de  
2008.  
https://www.oas.org/juridico/pdfs/mesicic4_ecu_const.pdf  
Castellanos, J. (2020). Participación Ciudadana y Buen Gobierno Democrático:  
Posibilidades y Límites en la Era Digital. Madrid, Marcial Pons.  
https://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.marcialpons.es/media/p  
df/9788491237983.pdf  
Contreras, P. y Montecinos, E. (2019). Democracia y participación ciudadana:  
Tipología y mecanismos para la implementación. Revista de Ciencias  
Sociales,  
XXV(2),  
178-191.  
https://www.redalyc.org/journal/280/28059953014/html/  
Comisión Económica para América Latina CEPAL (2022). Acuerdo de Escazú.  
Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y  
el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe.  
Santiago: LC/PUB.2018/8/Rev.1. https://www.cepal.org/es/acuerdodeescazu  
Corte Constitucional del Ecuador (2021). Sentencia No. 1185-20-JP/21. Caso El río  
Aquepi, 185-20. https://www.corteconstitucional.gob.ec/sentencia-1185-20-jp-  
21/  
Espinosa, M. (2009). La participación ciudadana como una relación socio-estatal  
acotada por la concepción de democracia. Andamios, 5(10), 71-109.  
https://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-  
00632009000100004  
Página 98  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
García, J. (2009). Los mecanismos de democracia directa como procedimientos  
institucionales de participación ciudadana en Argentina. Rev. mex. cienc.  
polít.  
Soc,  
51(205),  
77-96.  
https://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-  
19182009000100005  
Maritan, G. G., Morffi, C. L., Bravo, I. y Marriot, G. A. (2023). La participación  
ciudadana: fundamento esencial de la democracia en Ecuador. Uniandes  
EPISTEME. Revista digital de Ciencia, Tecnología e Innovación, 10(4), 500-  
522. https://doi.org/10.61154/rue.v10i4.3207  
Medina Peña, R. y Portela, J. G. (2020). La formación ambiental universitaria a  
través de un programa de Maestría de Derecho, Universidad Metropolitana de  
Ecuador.  
Conrado,  
16(73),  
254-259.  
http://scielo.sld.cu/scielo.php?pid=S199086442020000200254&script=sci_artt  
ext  
Medina Peña, R., Valarezo Román, J., y Romero Romero, C. D. (2021).  
Fundamentos epistemológicos del neoconstitucionalismo Latinoamericano.  
Aciertos y desaciertos en su regulación jurídica y aplicación práctica en  
Ecuador.  
Sociedad  
&
Amp  
Tecnología,  
4(S1),  
213–225.  
https://doi.org/10.51247/st.v4iS1.130  
Milano, F.(ed.), Ramírez, P. N., Pirondo, A., Casco, S., Inda, M. y Boyeras, M.  
(2021). La Educación Ambiental: hacia un enfoque socioecológico. 1a  
edición. Editorial de la Universidad Nacional del Nordeste EUDENE. Libro  
digital,  
PDF/A  
-
(Apuntes).  
https://repositorio.unne.edu.ar/bitstream/handle/123456789/30553/RIUNNE_F  
ACENA_Ll_Milano-Ram%c3%adrez-Pirondo.pdf?sequence=1  
Naranjo Morales, V. (2020). Consultas populares y referendos constitucionales  
sobre la protección a la naturaleza: la eficacia de la democracia directa en  
Ecuador. Democracias, 8(8), 115-142. https://institutodemocracia.gob.ec/wp-  
content/uploads/2020/08/consultas_populares.pdf  
Pleno de la Asamblea Nacional del Ecuador (2010). Ley Orgánica de Participación  
Ciudadana. Quito: Registro Oficial Suplemento 175 de 20-abr-2010.  
https://www.bing.com/search?q=Ley+Org%C3%A1nica+de+Participaci%C3%  
B3n+Ciudadana+de+Ecuador&cvid=fbc83c796a23431eb4e2adea715e50e8&  
aqs=edge..69i57.6224j0j8&FORM=ANNTA0&PC=HCTS  
Sánchez Mantilla, D. R. (2021). Análisis de la corrupción en el Ecuador y su impacto  
en lo económico y social [Opción de Titulación: Artículos profesionales de alto  
nivel. Repositorio Institucional de la Universidad Politécnica Salesiana,  
Ecuador]. http://dspace.ups.edu.ec/handle/123456789/20598  
Sol Arrianza, R. (2012). Avances y Retos en la Participación Ciudadana en la  
Gestión de Políticas Públicas en Espacios Institucionales de los Estados  
Centroamericanos. Revista Centroamericana de Ciencias Sociales (RCCS),  
9(1), 97-99. https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7203397  
Página 99  
La consulta popular en el derecho ambiental ecuatoriano: cumplimiento o letra muerta  
Guissella Alexandra Pacheco González  
Rolando Medina Peña  
Volumen: 16  
Número: 3  
Año: 2024  
Recepción: 23/02/2024  
Aprobado: 09/06/2024  
Artículo de revisión  
Soldevilla, F. y Welp, Y. (2020). El Diablo está en los detalles. Referéndum y poder  
político en América Latina. Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo  
Editorial.  
Trujillo, P. E. (2019). Consultas y referéndums populares ¿Búsqueda de legitimidad  
política en el Ecuador? Apuntes Electorales, 18(60), 101-125.  
https://aelectorales.ieem.org.mx/index.php/ae/article/view/111  
Conflicto de intereses: Los autores declaran no tener conflictos de intereses.  
Contribución de los autores: Los autores participaron en la búsqueda y análisis de la información para el  
artículo, así como en su diseño y redacción.  
Página 100