La eficacia en la aplicación del principio de necesidad en los estados de excepción en Ecuador en  
2020-2021  
Vasti Roxana Gaibor Romero  
Volumen: 16  
Número: 2  
Año: 2024  
Recepción: 18/01/2024  
Aprobado: 08/04/2024  
Artículo de revisión  
La eficacia en la aplicación del principio de necesidad en los estados de  
excepción en Ecuador en 2020-2021  
Effectiveness in the application of the principle of necessity of states of exception  
in Ecuador in 2020-2021  
Vasti Roxana Gaibor Romero1 (vgaibor1180@pucesm.edu.ec) (https://orcid.org/0009-  
0003-3160-9919)  
Resumen  
El presente artículo centra su atención en el análisis de la eficacia en la aplicación del  
principio de necesidad en los estados de excepción decretados en Ecuador en el  
período 2020-2021. Para desarrollar dicho análisis se tuvo en cuenta la doctrina y la  
normativa que trata sobre los principios constitucionales, en particular aquella que hace  
referencia al principio de necesidad. También fueron objeto de análisis los dictámenes  
emitidos por la Corte Constitucional ecuatoriana sobre los estados de excepción, no  
solo los de aquellos emitidos en el período analizado sino otros que fueron  
considerados de particular importancia a los efectos de esta investigación. En tal  
sentido, se analizó la aplicación del principio de necesidad en dichos estados de  
excepción, tanto en aquellos que tuvieron como causa la situación provocada por la  
pandemia de COVID19 como en los que se basaron en la situación de violencia en los  
centros penitenciarios y en la conmoción interna producto del incremento de la actividad  
delictiva en Ecuador. Los análisis y resultados obtenidos, además de la frecuencia con  
que se han declarado los estados de excepción en Ecuador demuestran la ineficacia de  
estos, así como la vulneración del principio de necesidad en algunos de los estados de  
excepción declarados entre 2020 y 2021.  
Palabras clave: estado de excepción, principio de necesidad, vulneración de derechos.  
Abstract  
This article focuses on the analysis of the effectiveness of the application of the principle  
of necessity in the states of emergency decreed in Ecuador in the period 2020-2021. In  
order to develop such analysis, the doctrine and regulations dealing with constitutional  
principles were taken into account, particularly those referring to the principle of  
necessity. Also analyzed were the rulings issued by the Ecuadorian Constitutional Court  
on states of emergency, not only those issued in the period analyzed but others that  
were considered of particular importance for the purposes of this research. In this  
regard, the application of the principle of necessity in such states of exception was  
analyzed, both in those that were caused by the situation caused by the COVID19  
pandemic and in those based on the situation of violence in prisons and the internal  
commotion resulting from the increase in criminal activity in Ecuador. The analyses and  
1
Abogada de los Juzgados y Tribunales de la República de Ecuador. Maestrante de la Maestría en Derecho  
Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Ecuador.  
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Artículo de revisión  
results obtained, in addition to the frequency with which states of exception have been  
declared in Ecuador, demonstrate their ineffectiveness, as well as the violation of the  
principle of necessity in some of the states of exception declared between 2020 and  
2021.  
Key words: state of exception, principle of necessity, violation of rights.  
Introducción  
Aproximaciones teóricas al principio de necesidad en los estados de excepción  
Los estados de excepción han sido una práctica recurrente por parte del gobierno  
ecuatoriano, sobre todo a partir del año 2020. La aplicación de los mismos en los  
últimos tiempos tuvo como origen la emergencia sanitaria declarada a raíz de la  
pandemia de COVID-19, pero no han sido utilizados exclusivamente producto de la  
situación sanitaria, sino que también se han empleado en el período de tiempo  
estudiado como una forma de controlar la creciente violencia que asola al territorio  
ecuatoriano.  
En la actualidad el empleo de estos estados de excepción ha provocado disímiles  
discusiones a nivel social y legal, fundamentalmente al tomar en cuenta que los mismos  
implican la restricción o supresión de derechos de carácter constitucional. En América  
Latina de manera general, y en Ecuador de forma particular, el debate se centra en la  
necesidad de la aplicación de los mismos, pues la experiencia latinoamericana ha  
demostrado que, en muchas ocasiones, las situaciones de crisis han sido empleadas  
como una forma de reforzar o abusar de los poderes otorgados a los presidentes, cuyo  
resultado es la vulneración de los derechos de los ciudadanos.  
En Ecuador, la Constitución de la República, Asamblea Nacional Constituyente (2008)  
regula mediante el artículo 164, la aplicación de los estados de excepción, el cual  
faculta al presidente de la República a decretar, ya sea en parte o en todo el territorio  
nacional, estados de excepción “en caso de agresión, conflicto armado internacional o  
interno, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre natural” (p. 57). Dicho  
estado, como su nombre lo indica, debe ser empleado en situaciones excepcionales y  
no debe ser activado de forma frecuente o injustificada puesto que su aplicación  
persigue el mantenimiento o la recuperación de la normalidad que debe primar en el  
país.  
En tal sentido, el propio artículo 164 de la Constitución, Asamblea Nacional  
Constituyente (2008) establece que para activar este recurso se deben observar “los  
principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad y  
razonabilidad” (p. 57); sin embargo, en Ecuador se ha activado este mecanismo de  
forma repetitiva y en ocasiones sin respetar estas condiciones que han sido  
preestablecidas en la Constitución. Por tanto, es indispensable en un Estado de  
derecho, como es el Ecuador, el debido control en torno a las condiciones y requisitos  
necesarios para una declaratoria de estado de excepción con la finalidad de evitar  
abusos y desvirtuar los fines por los cuales ha surgido esta institución (Aguilar, 2010).  
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Por consiguiente, el principio de necesidad es esencial respecto a la decisión sobre la  
suspensión y/o limitación de libertades y derechos contemplados en los estados de  
excepción y hay autores que mencionan que el mismo constituye el pilar fundamental  
que conecta a los demás principios que rigen a los estados de excepción, el mismo que  
es la base sobre la cual se apoyan los ejecutivos de los países para declarar dichos  
estados.  
Para el desarrollo de esta investigación, esencialmente cualitativa, pero con un enfoque  
mixto, se emplearon métodos cuantitativos y cualitativos procedentes de la  
investigación jurídica y de la teoría general del conocimiento científico. Fue  
trascendental el análisis documental, en aras de poder analizar e interpretar la  
jurisprudencia existente sobre los estados de excepción emitidos entre 2020 y 2021, así  
como sentencias anteriores en las que la Corte Constitucional emitió dictámenes sobre  
los estados de excepción.  
El estudio sobre los estados de excepción y la aplicación de los principios  
constitucionales es un tema de particular relevancia en la actualidad, por lo que se  
considera la presente investigación como pertinente y relevante pues contribuye a la  
bibliografía en la que se analizan principios constitucionales que deben ser respetados,  
como es el caso del principio de necesidad para la emisión de un estado de excepción,  
tal y como se encuentra legislado en la constitución ecuatoriana, Asamblea Nacional  
Constituyente (2008).  
Se parte en la investigación de la hipótesis de que varios de los estados de excepción  
activados en dicho período, en el Ecuador, no respetaron el principio de necesidad por  
lo que se plantea como objetivo: analizar la eficacia de la aplicación del principio de  
necesidad en los estados de excepción declarados en Ecuador en el período  
comprendido del 2020 al 2021.  
Desarrollo  
Varios autores mencionan a la dictadura romana como el antecedente remoto de la  
figura moderna del estado de excepción. Según refiere Melo (2015) “en Roma tuvo  
lugar la utilización de poderes excepcionales de carácter temporal que suspendían o  
limitaban ciertos derechos de las personas, a fin de controlar la situación y mantener el  
orden público” (p. 11). En el caso romano, la figura de autoridad que podía invocar los  
estados de excepción recibía el nombre de dictador, que era un magistrado designado  
por los cónsules y al que se les encargaba el hacer frente a situaciones extraordinarias,  
constituyó la esencia de invocar dicha figura el preservar el Estado de derecho.  
Asimismo, varios autores han tratado el tema y han intentado conceptualizar el término  
de estados de excepción y la disparidad de criterios se debe, en muchas ocasiones, a  
la perspectiva que adopta cada uno pues en algunos casos lo consideran como  
interrupción total del orden jurídico y en otros como una respuesta que está regulada y  
que tiene un carácter transitorio.  
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Para Trujillo (2021):  
Los estados de excepción son situaciones en las que el poder ejecutivo no puede salvar  
la seguridad externa o el orden público con las facultades ordinarias que la Constitución  
y las leyes le atribuyen y, por lo mismo, necesita para el efecto potestades  
extraordinarias hasta que los peligros sean conjurados. (Trujillo, 2021, p. 22)  
En los instrumentos internacionales de derechos humanos la figura de estado de  
excepción también se encuentra definida. Tal es el caso del Pacto de San José  
(Organización de Estados Americanos, 1969), que en el artículo 27 sobre suspensión  
de garantías menciona:  
En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la  
independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en  
la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación,  
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que  
tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone  
el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de  
raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. (Pacto de San José, 1969, p. 20)  
En esta misma línea de pensamiento, Troper (2017) le llama estado de excepción a  
aquellas situaciones en las que, amparados en circunstancias excepcionales, se  
suspenden provisionalmente normas que de forma habitual regulan el funcionamiento  
de los poderes públicos. Lo cual da paso, a que sean aplicadas otras que son menos  
garantistas y “que suponen una mayor concentración del poder y la restricción de  
derechos fundamentales”. El mismo autor refiere que, al estar contemplado el estado de  
excepción dentro de las propias normas jurídicas de los países, los mismos no son, por  
tanto, excepcionales. Así que, se tiene en cuenta que en los estados siempre se aplica  
el derecho e implica la utilización de dos reglas que se aplican en circunstancias  
distintas.  
Estados de excepción y sus elementos  
Menciona Melo (2015) que existen, en los estados constitucionales, elementos que  
pueden ser considerados como intrínsecos para la aplicación de los estados de  
excepción. En primer lugar, la temporalidad de los mismos, pues su invocación se  
supone está restringida a un determinado período de tiempo en el cual se deben  
manejar las graves circunstancias que llevaron a aplicarlo. La temporalidad, en tal  
sentido, es fundamental, pues si los estados de excepción se prolongaran de forma  
indefinida desaparecería el Estado de derecho y daría paso a uno arbitrario y, por tanto,  
convertir en regla la suspensión de determinados derechos.  
Otro punto importante a tener en cuenta es que las causas que se esgriman sean,  
realmente de peso, y que el mismo se aplique en razón de situaciones concretas que se  
están produciendo y no como una forma de prevenir determinados hechos. En relación  
con la suspensión de libertades es necesario observar que se limiten aquellos derechos  
constitucionales que aparezcan señalados en el texto constitucional y que además sean  
los estrictamente necesarios para el caso en concreto. El control sobre la aplicación de  
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los estados de excepción también es importante, tanto el que ejercen los órganos  
políticos y de gobierno de la nación, así como el control constitucional, a cargo de  
verificar la congruencia entre el decreto emitido y lo recogido en la Constitución.  
Por último, se debe mencionar la necesidad, que es una de las principales  
condicionantes para invocar el estado de excepción. La necesidad de invocar un estado  
de excepción surge a partir de que los medios tradicionales y ordinarios, que funcionan  
en circunstancias normales, resultan insuficientes para controlar la situación. La  
necesidad constituye, por tanto, un elemento básico para invocar dichos estados de  
excepción pues sin la misma no se justifica el implementar dicha figura.  
Estados de excepción en el ordenamiento jurídico ecuatoriano  
Lo que se conoce en Ecuador en la actualidad como estado de excepción es reciente  
pero la figura ha estado presente en el constitucionalismo ecuatoriano desde 1835, tal y  
como refiere la autora González (2021), el estado de excepción aparece como tal en la  
Constitución de la República, Asamblea Nacional Constituyente (2008), en su artículo  
164, en el que se menciona que:  
El estado de excepción observará los principios de necesidad, proporcionalidad,  
legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad. El decreto que establezca el  
estado de excepción contendrá la determinación de la causal y su motivación, ámbito  
territorial de aplicación, el periodo de duración, las medidas que deberán aplicarse, los  
derechos que podrán suspenderse o limitarse y las notificaciones que correspondan de  
acuerdo a la Constitución y a los tratados internacionales. (p. 57)  
Por su parte, el artículo 165 del propio texto constitucional establece, específicamente,  
aquellos derechos que podrán suspenderse o limitarse durante los mismos y el artículo  
66 refiere que el decreto en que se amparan dichos estados solo podrá tener una  
validez de 60 días, prorrogables a otros 30 en aquellos casos en que la situación lo  
exija. Cabe mencionar que la Corte Constitucional también se pronunció sobre los  
estados de excepción y su utilización, señaló al respecto, según la Sentencia 001-08-  
SEE-CC de la Corte Constitucional (Corte Constitucional, 2008), que los mismos se  
emplean para “solventar crisis extraordinarias y emergentes” (p. 4), o sea para defender  
los derechos humanos de los ciudadanos: "que no pueden ser garantizados con los  
mecanismos ordinarios establecidos en la Constitución y en la ley” (Corte  
Constitucional, Sentencia 001-08-SEE-CC, p. 4).  
Otras normas infraconstitucionales ecuatorianas también recogen en sus cuerpos  
legales lo relativo a los estados de excepción. Tal es el caso de la Ley de Seguridad  
Pública y el Estado (2009), que en el artículo 28 define a los estados de excepción  
como:  
La respuesta a graves amenazas de origen natural o antrópico que afectan a la  
seguridad pública y del Estado. El estado de excepción es un régimen de legalidad y  
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades a pretexto de su declaración (Ley de  
Seguridad Pública y el Estado, 2009, p.10).  
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La propia Ley de Seguridad Pública y el Estado, en el artículo 29, hace referencia a que  
la facultad para declarar los mismos recae en la figura del presidente y su invocación es  
indelegable. Además, plantea que el Decreto debe cumplir “con los principios de  
necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad  
establecidos en la Constitución” (p.10). El artículo 30 de dicha Ley también establece,  
en relación con la temporalidad, que los mismos estarán limitados a un “plazo máximo  
de sesenta (60) días, pudiendo renovarse hasta por treinta (30) días adicionales como  
máximo” (Ley de Seguridad Pública y el Estado, 2009, p.11).  
Por su parte, la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional  
(2009) refiere, en el artículo 75, que dentro de las competencias de la Corte  
Constitucional se encuentra la de resolver acciones de inconstitucionalidad referentes a  
los estados de excepción y el capítulo VII de dicha Ley establece los objetivos y la  
forma en que se ejercerá dicho control constitucional. Se menciona al respecto que la  
Corte ejercerá el control formal y material tanto sobre la declaratoria como sobre las  
medidas dictadas en dicho decreto.  
Como se puede apreciar, en Ecuador, el estado de excepción se encuentra regulado  
constitucionalmente y se han desarrollado mecanismos para su implementación y  
control en las normas legales. Existen, además, principios constitucionales que deben  
ser tenidos en cuenta tanto para invocar los mismos como en las medidas que dichos  
estados contemplen. Estos principios constitucionales constituyen el basamento en que  
los mismos se asientan y la observancia de ellos establecerá la medida de la legalidad  
de la aplicación de los estados de excepción por lo que a los efectos de esta  
investigación es fundamental analizar dichos principios.  
Principios constitucionales de los estados de excepción  
Menciona Ávila (2008) que “el principio es una norma ambigua, general y abstracta”  
(p.40), que por lo tanto requiere de interpretación para que pueda ser aplicada a casos  
concretos, rige para todos los seres humanos y es un parámetro útil en aras de poder  
interpretar a las normas jurídicas y las situaciones concretas. Como parámetros de  
interpretación los principios permiten “identificar normas contradictorias (antinomias) y  
también las lagunas del sistema jurídico (anomias)” (Ávila, 2008, p.41) por lo que se  
puede decir que garantizan que exista un sistema jurídico que sea válido y coherente.  
De lo anterior se desprende, según menciona Melo (2015), que la figura del estado de  
excepción, al ser una institución jurídica de carácter internacional que aparece recogida  
en varios instrumentos internacionales, debe observar principios universales que limitan  
y controlan el actuar de los poderes públicos, sobre todo, al poder ejecutivo en aras de  
evitar actos que puedan ser arbitrarios. El que los principios que lo rigen sean de tipo  
constitucional contribuye a que el estado de excepción sea compatible con la  
concepción del Estado de derechos, como es el caso de Ecuador.  
Existen varios principios que rigen a los estados de excepción, aunque esta  
investigación se centrará en aquellos que rigen en los estados de excepción en la  
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Constitución ecuatoriana. En el citado artículo 164 de esta, Asamblea Nacional  
Constituyente (2008), se establece que se observarán, para la aplicación de los  
mismos, “los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad,  
territorialidad y razonabilidad” (p. 57). Por lo que es importante entender y analizar en  
qué consiste exactamente cada uno de ellos de manera general, con especial hincapié  
en el principio de necesidad, objeto de estudio de la presente investigación.  
En el caso de la proporcionalidad, el mismo se refiere a la adecuación entre las  
medidas adoptadas y la intensidad y naturaleza de la crisis a la que se pretende hacer  
frente mediante el estado de excepción. Varios instrumentos internacionales de  
derechos hacen referencia a la proporcionalidad, ejemplo de ello es el Pacto  
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la Organización de las Naciones Unidas  
(ONU, 1966) que establece que en las situaciones excepcionales que enfrenten los  
países, y que hayan sido proclamadas de forma oficial, las disposiciones a adoptar se  
ceñirán “en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación”.  
Menciona Despouy (1999) en relación con la proporcionalidad que el principio, de igual  
manera que su fundamento, que es la legítima defensa, “supone la existencia de un  
peligro inminente y exige una adecuación entre este y los medios utilizados para  
repelerlo. A su vez, estos para ser legítimos, deberán ser proporcionales a la gravedad  
del peligro” (p. 38), el autor hace referencia, al citar al Comité de Derechos Humanos, a  
que el análisis de dicho principio no debía ser abstracto ni global, sino que debía  
analizarse cada situación y suspensión concreta. Dicho principio posibilita, por tanto,  
limitar la duración y las medidas a adoptar en el estado de excepción.  
El otro principio al que se hará referencia es el de legalidad. En este sentido, diferentes  
autores (Despouy, 1999; Gómez, 2021; Riofrío, 2020; Tobón, 2022), plantean que el  
mismo, en un comienzo, tuvo vigencia únicamente en el orden interno pero que en la  
actualidad tiene un carácter universal producto del número mayoritario de Estados que  
han ratificado tratados internacionales que lo comprenden. Al respecto, el propio  
Despouy (1999) refiere que es “consustancial a la naturaleza de institución del Estado  
de derecho que reviste el estado de excepción” (p. 25). Establece como requisitos que  
dicho estado de excepción debe encontrarse regulado previamente en el ordenamiento  
jurídico de los Estados. Deben existir mecanismos de control, tanto a lo interno como a  
lo externo, que permitan verificar que las normas jurídicas se cumplan.  
Aparece a continuación en la Constitución ecuatoriana el principio de temporalidad, ya  
que la transitoriedad forma parte intrínseca de la propia naturaleza del estado de  
excepción. Limita la existencia del mismo a un determinado período de tiempo, lo que  
en el caso de la Constitución de la República, Asamblea Nacional Constituyente (2008),  
está comprendido en un plazo de 60 días, prorrogables por un máximo de 30 días más.  
Sobre la temporalidad la Convención Americana de Derechos Humanos de la  
Organización de Estados Americanos (OEA; 1986), en su artículo 27, puntualiza sobre  
el estado de excepción que los mismos deben estar vigentes “por el tiempo  
estrictamente limitado a las exigencias de la situación”.  
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De igual forma, es necesario al abordar sobre el tema el dictamen N. 3-20-EE/20 (Corte  
Constitucional, 2020a), en el cual la Corte estableció que “el estado de excepción no  
puede ser desnaturalizado, perennizarse y convertirse en un régimen “ordinario” (p.16).  
En dicho dictamen queda recogido, con claridad, que el límite de tiempo no puede ser  
obviado, pues en tales casos, la figura se desvirtúa al convertir lo excepcional en  
común, con lo cual se pone en riesgo al propio Estado constitucional.  
Lo anterior permite afirmar en relación con la temporalidad, que la emisión sucesiva e  
ilimitada de estados de excepción es inadmisible. Tal y como refieren los citados  
dictámenes, si las circunstancias que provocaron la activación de los mismos,  
sobrepasaran el régimen extraordinario, es decir, adquiriesen un carácter permanente.  
El Estado estaría en la obligación de desarrollar otros mecanismos que permitan  
enfrentar la situación como algo ordinario.  
El cuarto principio al que se hará referencia es el de territorialidad, que implica que  
deben limitarse las medidas que se tomen “al espacio geográfico donde dichas medidas  
son necesarias” (Dávalos, 2008, p. 138). Por su parte, Despouy (1999) profundiza sobre  
el particular y refiere que incluso en los casos en que la emergencia pueda ser  
considerada como una amenaza para el conjunto poblacional. Y, si la misma está  
localizada en un determinado territorio del país, “el estado de excepción debe aplicarse  
en forma limitada al ámbito territorial donde exista la perturbación y las medidas deben  
tener alcance y validez solamente en dicho ámbito” (p. 37).  
De lo anterior se desprende que, si bien es cierto, según lo indicado por la constitución,  
el presidente está facultado para declarar estados de excepción, los mismos que deben  
estar delimitados a un área geográfica concreta. Lo cual puede ser aplicado en todo el  
territorio nacional, así como en una parte de él en la que exista una situación que  
desborda la normalidad. Cabe indicar que es primordial tomar en cuenta cada caso en  
específico, es decir, verificar a qué territorio afecta dicha situación y a partir de este  
criterio, emitir el estado de excepción.  
El principio de razonabilidad es un principio que, según la Constitución ecuatoriana,  
Asamblea Nacional Constituyente (2008), se debe tener en cuenta para emitir un  
estado de excepción. Este principio mantiene una relación intrínseca con la correcta  
aplicación del resto de los principios, pues supone que al dictar un estado de excepción  
se haga en relación con la necesidad y la justicia. Menciona Dávalos (2008) que “la  
razonabilidad encierra las ideas de justicia, ponderación, equilibrio, moderación,  
armonía, buena fe, arreglado, prudente, buen juicio, las que en conjunto y en suprema  
síntesis pueden resumirse en una sola: sentido común” (Dávalos, 2008, p.141).  
La aplicación del principio de razonabilidad implica que se realiza un control formal y  
sustancial, en el que se debe tener en cuenta la disposición examinada en relación con  
los principios, valores y normas constitucionales, así como que exista una relación  
proporcional entre los hechos en que se basa, las medidas aplicadas y los medios que  
se emplean para lograr los fines que se propone dicha disposición (Dávalos, 2008). Es  
decir, que el acto que se ejecute no sea arbitrario, sino que se adapte a las  
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circunstancias, sea equitativo y razonable, esté motivado y que además las medidas  
que se adopten sean aquellas que permitan solventar, de forma satisfactoria, la  
situación de crisis que dio lugar a la declaratoria del estado de excepción.  
Se ha dejado para el final de este informe el principio de necesidad por la importancia  
que el mismo reviste para la presente investigación y el mismo será presentado en  
acápite aparte, aunque es válido aclarar que todos los principios tratados son de suma  
importancia y guardan una relación intrínseca entre ellos pues todos contribuyen a la  
regulación de la declaratoria de los estados de excepción. Esto es relevante, pues la  
aplicación de estos principios contribuye a que su uso sea restringido y que se empleen  
como una forma de protección para las personas y no como una herramienta en contra  
de ellas.  
Principio de necesidad  
El principio de necesidad es fundamental para poder decretar un estado de excepción  
pues el mismo refiere que los mecanismos existentes son insuficientes para controlar la  
situación “anormal” que se presenta y, por lo tanto, es procedente declarar el estado de  
excepción. Para Álvarez (2021) “la excepción supone que, ante la necesidad de  
salvaguardar el Estado, desaparecen los límites impuestos ordinariamente a su poder”  
(p.318). Por su parte menciona Dávalos (2008) que este principio, al que también se  
conoce como de estricta necesidad, se deriva del propio concepto de estado de  
excepción pues solo se puede recurrir a las medidas excepcionales que implica el  
estado de excepción en aquellos casos en que sea estrictamente necesario.  
Mucha de la literatura que se especializa en este tema hace alusión a la teoría de la  
necesidad y su aplicación en los estados de excepción encuentra su respaldo en la  
máxima neccesitas non habet legem (la necesidad no tiene ley o no conoce reglas).  
Aunque en el caso ecuatoriano, al estar los estados de excepción normados  
constitucionalmente, constituye la idea de la necesidad, un fundamento del principio de  
necesidad. Y, por tanto, fundamento jurídico para invocar el estado de excepción, sin  
que esto implique un irrespeto a las normas constitucionales y a la ley.  
En relación con el principio de necesidad también se considera oportuno citar el  
Dictamen N. 3-20-EE/20 (Corte Constitucional, 2020a), que refiere que: “La necesidad  
se la evalúa en cuanto la medida seleccionada debe ser la más benigna posible en  
relación al derecho intervenido. De tal modo, no deben existir alternativas menos  
gravosas y restrictivas a las libertades afectadas” (p. 22). Este pronunciamiento de la  
Corte es claro en cuanto a que los estados de excepción son de última ratio, por lo que  
la aplicación de los mismos debe ceñirse a aquellas situaciones que realmente lo  
ameriten y deben ser empleados en aquellos casos en que no exista otra opción.  
Según lo planteado, la existencia y aplicación del principio de necesidad en relación con  
los estados de excepción, constituye un impedimento real para que los estados en  
general, y el poder ejecutivo en particular, ejerzan facultades extraordinarias. Además,  
evita que interrumpan el curso normal de la seguridad jurídica y los derechos humanos  
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en los países. Esto, mediante el uso de situaciones de crisis que sean ficticias o que  
puedan resolverse de otra manera y en las cuales la aplicación de medidas  
excepcionales no esté plenamente justificada.  
En el período analizado se pudo determinar que se emitieron un total de 15 estados de  
excepción, de ellos 7 en 2020 y 8 en 2021 y en relación a todos la Corte Constitucional  
emitió dictámenes al respecto. Del total de estados de excepción, 8 tuvieron como  
fundamento la pandemia de COVID-19, 4 la crisis carcelaria que afectaba al país y 2 el  
aumento de la actividad delictiva. Al respecto también cabe mencionar que 6 estados  
de excepción rigieron para todo el territorio nacional.  
De los dictámenes realizados por la Corte Constitucional en relación con los estados de  
excepción, solo 1 de ellos declaró la inconstitucionalidad del estado de excepción, el  
cual es el Dictamen No. 7-20-EE/20 (Corte Constitucional, 2020e), emitido el 27 de  
diciembre de 2020 sobre el Decreto Ejecutivo No 1217 de 21 de diciembre de 2020  
(Presidente de la República, 2020a). Por su parte el Dictamen No. 1-21-EE/21 (Corte  
Constitucional, 2021) declaró la inconstitucionalidad parcial sobre el Decreto Ejecutivo  
No.1282 del 1 de abril de 2021. El resto de los decretos ejecutivos emitidos, en el  
período de tiempo estudiado, fueron considerados como constitucionales por la propia  
Corte Constitucional de Ecuador. En la tabla No.1, que aparece a continuación, se  
muestra una relatoría de los decretos ejecutivos emitidos en el período estudiado con el  
número de dictamen respectivo de dicha Corte.  
Tabla 1  
Estados de excepción 2020-2021  
No.  
Decreto  
Ejecutiv  
o
Zona  
afectada  
Pronunciamiento  
Corte  
Fecha  
Causa  
Duración Objetivo  
Emitido por  
Calamidad  
Decreto pública debido  
Emisión de  
estado de  
excepción  
Todo el  
territorio  
nacional  
Lenin  
Moreno  
Dictamen Nº. 3-20-  
EE/20  
15/06/2020  
60 días  
60 días  
30 días  
1074  
a la pandemia  
de COVID-19  
Conmoción  
interna por  
Todos los  
centros  
Emisión de  
estado de penitenciar  
excepción  
Decreto violencia social  
Lenin  
Moreno  
Dictamen No. 4-  
20-EE/20  
11/08/2020  
14/08/2020  
1125  
al interior de los  
centros  
penitenciarios  
ios del  
país  
Calamidad  
Decreto pública debido  
Renovació  
n de  
estado de  
excepción  
Todo el  
territorio  
nacional  
Lenin  
Moreno  
Dictamen No. 5-  
20-EE/20  
1126  
a la pandemia  
de COVID-19  
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Conmoción  
interna por los  
hechos  
ocurridos en los  
centros  
Todos los  
centros  
penitenciar  
ios del  
Renovació  
n de  
estado de  
excepción  
Decreto  
1169  
Lenin  
Moreno  
Dictamen No. 6-  
20-EE/20  
10/10/2020  
21/12/2020  
30 días  
60 días  
país  
penitenciarios  
Calamidad  
Decreto pública debido  
Dictamen No. 7-  
20-EE/20.  
Declarado  
inconstitucional  
Emisión de  
estado de  
excepción  
Todo el  
territorio  
nacional  
Lenin  
Moreno  
1217  
a la pandemia  
de COVID-19  
Azuay, El  
Oro,  
Situación  
agravada  
debido a la  
pandemia de  
COVID-19  
Esmeralda  
Emisión de , Guayas,  
Dictamen No. 1-  
21-EE/21  
(constitucionalidad  
parcial)  
Decreto  
1282  
Lenin  
Moreno  
01/04/2021  
30 días  
estado de  
excepción  
Loja,  
Manabí,  
Pichincha  
y Santo  
Domingo.  
Fuente: elaboración propia  
Análisis del Dictamen No. 6-20-EE/20  
El Decreto Ejecutivo 1169 de 10 de octubre de 2020 (Presidente de la República, 2020),  
renovó el estado de excepción en todos los centros penitenciarios del país por 30 días  
más. En la declaratoria original, que fue objeto de análisis anteriormente en esta  
investigación, el ejecutivo había dispuesto el estado de excepción, por grave conmoción  
interna, en los centros de privación de libertad de todo el territorio nacional, debido a la  
violencia imperante en ellos. El Decreto 1169 justificó la necesidad de renovar el estado  
de excepción para darle continuidad a las excepcionales acciones que se  
desempeñaban para controlar la situación en las cárceles, bajo el argumento que para  
regresar al régimen ordinario se necesitaba tiempo (Presidente de la República, 2020).  
Sobre este Decreto 1169 (Presidente de la República, 2020b), la Corte Constitucional  
emitió el Dictamen No. 6-20-EE/20, en el que se declaró la constitucionalidad del mismo  
con 7 votos a favor, 1 voto salvado y la ausencia del juez constitucional Agustín Grijalva  
Jiménez. En el Dictamen citado, acápite 30, la Corte Constitucional menciona que es  
llamativo que después de transcurridos los 60 días concebidos en el anterior estado de  
excepción, el ejecutivo no cuenta con “información que justifique la necesidad de  
renovar el estado de excepción a nivel nacional en vez de limitarlo a centros de  
rehabilitación social específicos” (Corte Constitucional, Dictamen No. 6-20-EE/20,  
2020d, p. 7). De esta forma, la Corte Constitucional dejó clara que la necesidad de  
justificar el estado de excepción recae en el ejecutivo y su papel es valorar si está lo  
suficientemente justificada dicha necesidad.  
Con posterioridad y, por segunda ocasión pues anteriormente se había hecho en el  
Dictamen No. 4-20-EE/20, se le insistió al presidente en relación con el emprendimiento  
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y la implementación de soluciones estructurales para solventar la crisis carcelaria,  
encomendándole, además, la entrega de un plan de acción para afrontar la crisis  
carcelaria a mediano y largo plazo (Corte Constitucional, Dictamen No. 4-20-EE/20,  
2020b). En relación con lo anterior, esta debería haber sido la última vez en declarar  
estado de excepción por tal motivo, en los centros de privación interna del país, pero en  
el transcurso del año siguiente el presidente Guillermo Lasso también declaró estado de  
excepción en el sistema penitenciario por grave conmoción interna, con lo cual se  
puede afirmar que las medidas adoptadas y propuestas fueron insuficientes para  
resolver la situación a mediano plazo.  
Análisis del Dictamen No. 7-20-EE/20  
A través del Decreto Ejecutivo 1217 de 21 de diciembre de 2020 Decreto 1217  
(Presidente de la República, 2020a), Lenin Moreno declaró el estado de excepción por  
calamidad pública en todo el territorio nacional por un período de 30 días en aras de  
contener la expansión del virus. Sobre este decreto la Corte Constitucional emitió el  
Dictamen No. 7-20-EE/20 (2020e) que lo declaró inconstitucional. En el Dictamen se  
recuerda “que la carga probatoria para justificar la necesidad de declarar y renovar un  
estado de excepción recae sobre el presidente de la República” (Corte Constitucional,  
Dictamen No. 7-20-EE/20, 2020e, p.6) y se hace referencia a que la necesidad de  
establecer mecanismos para controlar la variante del COVID-19 no implica la necesidad  
de imponer estados de excepción para ello. Más adelante se menciona que el decreto  
presidencial no explica las razones por las que no se han controlado las  
aglomeraciones y tampoco “se justifica la necesidad de recurrir al estado de excepción  
para controlar de manera efectiva tales aglomeraciones y reuniones masivas” (Corte  
Constitucional, Dictamen No. 7-20-EE/20, 2020e, p.8)  
Además, el dictamen de la Corte Constitucional refiere que, en el anterior Dictamen No.  
5-20-EE/20 (Corte Constitucional, 2020c), se estableció la necesidad de instituir  
mecanismos constitucionales que permitieran lidiar con la pandemia dentro del marco  
normativo ordinario. También hace referencia la Corte Constitucional al Dictamen No. 6-  
20-EE/20 (2020), en el cual se enfatizó “en la necesidad de justificar las razones por las  
que esa temporalidad es proporcional y necesaria para alcanzar los fines del estado de  
excepción” (Corte Constitucional, Dictamen, No. 6-20-EE/20, 2020d, p.14). En relación  
a lo anterior la Corte Constitucional en el Dictamen analizado entendió que en la  
declaratoria presidencial no se había dado cumplimiento ni al principio de necesidad ni  
al principio de proporcionalidad, dictaminando, por lo tanto, que no se justificaba la  
emisión de un estado de excepción.  
Otro punto importante en relación con este dictamen de la Corte Constitucional es que  
la misma fue clara al manifestar que los estados de excepción constituyen una  
respuesta del ejecutivo a una crisis grave, o sea, a hechos concretos que se están  
produciendo y, bajo ninguna circunstancia, el estado de excepción se puede considerar  
como una medida preventiva para escenarios futuros o probables. En tal sentido y en  
base al principio de necesidad, le corresponde al ejecutivo con base en la realidad  
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concreta, justificar la necesidad de imponer un estado de excepción pues la situación es  
tal que no puede ser controlado por los mecanismos ordinarios.  
Conclusiones  
En relación con los estados de excepción que tuvieron con motivo la situación de  
violencia dentro de las cárceles, la reiteración sistémica de estos hechos demuestra la  
ineficacia de los estados de excepción para solventar los mismos pues el problema es  
estructural y la solución no es declarar los estados de excepción. También cabe resaltar  
que, en tal sentido, se considera más allá de decretar estados de excepción, el aparato  
estatal en general y el sistema penitenciario, de forma particular, no solo debe  
establecer normas a seguir, sino que se debe velar por el cumplimiento de las mismas  
para resolver el grave problema que, incluso, en la actualidad enfrenta el sistema  
penitenciario ecuatoriano.  
Sobre los estados de excepción emitidos en relación con el aumento de la actividad  
delictiva, la implementación de estados de excepción posteriores ha ratificado la  
ineficacia de los mismos para controlar los índices de criminalidad en el país, pues  
estos obedecen a problemas estructurales que el Estado ecuatoriano debe resolver a  
través del ordenamiento jurídico ordinario y con medidas sociales, preventivas y  
económicas, entre otras, que resuelvan dichos problemas.  
De manera general, se puede afirmar que los estados de excepción son de última ratio  
y, como tal, se deben implementar en situaciones realmente imprevistas y únicas y que  
el abuso de ellos, lejos de resolver los problemas, crean a partir de la suspensión o  
limitación de derechos, otros problemas nuevos. Para la emisión de los mismos,  
además, se deben tener en cuenta todos los principios que recoge la Constitución de la  
República de Ecuador. La Corte Constitucional debe velar de manera efectiva porque  
se cumplan dichos principios, por lo tanto, debe verificar su real cumplimiento en los  
decretos de estado de excepción que se emitan por parte del ejecutivo, limitando en la  
medida de lo posible, el abuso de esta figura.  
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E6J3RyYW1pdGUnLCB1dWlkOidhOGViMzYxMi1mMzM0LTQ3N2QtOTdjYy0y  
Yjg5Njc0YzlhODEucGRmJ30=  
Constitucional  
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4-20-EE/20.  
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6J3RyYW1pdGUnLCB1dWlkOic3M2IzMTczMS1hZDk4LTRhY2MtODdiMS05MGI  
zOTE0ZTQzMWEucGRmJ30=  
Constitucional  
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Ecuador  
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No.  
5-20-EE/20.  
http://esacc.corteconstitucional.gob.ec/storage/api/v1/10_DWL_FL/e2NhcnBldG  
E6J3RyYW1pdGUnLCB1dWlkOidmNWYwYTQ3OC0wNzQwLTQxZDMtOTNjO  
C0yMTliNjI4NDFlYzMucGRmJ30=  
Constitucional  
del  
Ecuador  
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Dictamen  
No.  
6-20-EE/20.  
http://esacc.corteconstitucional.gob.ec/storage/api/v1/10_DWL_FL/e2NhcnBldG  
E6J3RyYW1pdGUnLCB1dWlkOic2ZjBkYWE0Zi1mMDViLTRjNzktODVlNC1kNj  
BiYzU1NmNlNjAucGRmJ30=  
Constitucional  
del  
Ecuador  
(2020e).  
Dictamen  
No.  
7-20-EE/20.  
http://esacc.corteconstitucional.gob.ec/storage/api/v1/10_DWL_FL/e2NhcnBldG  
E6J3RyYW1pdGUnLCB1dWlkOicyYzM2ZDg1NC1iZDFjLTRkMWQtYjBkZS0xZ  
GJjYWNmYjc3ZTcucGRmJ30=  
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Volumen: 16  
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como en su diseño y redacción.  
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