La gestión municipal del déficit habitacional desde un enfoque prospectivo  
Yalily González Díaz  
Jorge Luis Mariño Vivar  
Volumen: 14  
Número: 4  
Recepción: 15/02/2022 Aprobado: 17/07/2022  
La gestión municipal del déficit habitacional desde un enfoque prospectivo  
The municipal management of the housing deficit from a prospective approach  
Yalily González Díaz1 (yalily@uo.edu.cu) (https://orcid.org/0000-0002-8939-5111)  
Jorge Luis Mariño Vivar2 (jorge@uo.edu.cu) (https://orcid.org/0000-0003-4663-9689)  
Resumen  
El mundo actual es cada vez más interconectado, complejo e incierto, en el cual, se  
identifica a la prospectiva como la herramienta idónea para promover desde la  
exploración de la incertidumbre a las oportunidades y la innovación. El objetivo del  
artículo es demostrar la utilidad y pertinencia del empleo del método de escenario en la  
búsqueda de la eficacia en la gestión del déficit habitacional con enfoque de  
gobernanza en el municipio santiaguero de Palma Soriano. La propuesta en cuestión  
fue concebida sobre la base de la integración de áreas conceptuales y teóricas  
vinculadas a la gobernanza. Se utilizaron métodos teóricos y empíricos que incluyeron  
el dialéctico-materialista, el histórico-lógico y el sistémico-estructural, acompañados de  
las técnicas de análisis de redes sociales (ARS) y de los escenarios de la prospectiva.  
Además, se utilizó el método de expertos y los softwares DECISIÓN, Micmac, Multipol,  
Smic-Prob-Expert, UciNet. Como resultados se obtuvieron en el entorno municipal: las  
variables claves para la gestión del déficit habitacional, se develó las particularidades  
del entramado de relaciones entre los actores del proceso, se identificaron los  
escenarios probables y posibles al 2026 y se diseñaron en esta dirección política  
públicas locales y sus acciones.  
Palabras claves: políticas públicas locales, déficit habitacional, gestión pública,  
gobernanza, prospectiva.  
Abstract  
Today's world is increasingly interconnected, complex and uncertain, where foresight is  
identified as the ideal tool to promote opportunities and innovation from the exploration  
of uncertainty. The objective of the article is to demonstrate the usefulness and  
relevance of the use of the scenario method in the search for efficiency in the  
management of the housing deficit with a governance approach in the Santiago  
municipality of Palma Soriano. The proposal in question was conceived on the basis of  
the integration of conceptual and theoretical areas linked to governance. Theoretical and  
empirical methods were used, including dialectical-materialist, historical-logical and  
systemic-structural, accompanied by social network analysis techniques (SNA) and  
prospective scenarios. In addition, the expert method and the Statistical Package for  
Social Sciences (SPSS), Decision, Micmac, Multipol, Smic-Prob-Expert, and UciNet  
1 M. Sc. Centro Universitario municipal del Palma Soriano. Universidad de Oriente. Cuba.  
2 Dr. C. Universidad de Oriente, Cuba.  
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software were used. As results were obtained in the municipal environment: the key  
variables for the management of the housing deficit, the particularities of the network of  
relationships between the actors of the process were revealed, the probable and  
possible scenarios to 2026 were identified and they were designed in this public policy  
direction locals and their actions.  
Key words: governance, housing deficit, local public policies, prospective, public  
management  
El análisis prospectivo como herramienta efectiva para la gestión municipal  
El siglo XXI está marcado por un elevado protagonismo de la incertidumbre, como  
resultado del desarrollo acelerado de los avances científicos y tecnológicos, la  
globalización a nivel mundial, el amplio acceso a la información y las comunicaciones,  
el imperativo de la innovación constante, los efectos del cambio climático, el  
reconocimiento de la importancia de rescatar los valores humanos y la responsabilidad  
social.  
Estos vertiginosos cambios en todos los ámbitos de la vida de las naciones y los  
territorios condicionan la necesidad imperiosa de utilizar el enfoque prospectivo como  
técnica que permite visualizar las variables y actores claves que influirán en los futuros  
probables y, lo más importante, poder actuar sobre ellos desde el presente para  
minimizar los efectos adversos y potenciar los resultados deseados.  
Semánticamente el termino prospectiva viene del latín prospicere, que significa ver  
adelante, ver a lo lejos, ver a todos lados, a lo largo a lo ancho, tener una visión amplia.  
A lo anterior, Mojica (2005) añade que la prospectiva es la disciplina que nos permite  
abordar el cambio de la manera más acertada, es tomar las decisiones más atinadas en  
el presente para construir el futuro. Por su parte, Garrigó, Torres y Borrás (2021)  
coinciden en afirmar que futuros posibles existen muchos y entre ellos se toma para  
construirlo el más conveniente (adecuado), pero no necesariamente es el futuro  
deseable, pues entre uno y otra media la gobernabilidad.  
Entre los beneficios del empleo del método de la perspectiva se encuentra: la  
relevancia que otorga al papel de los actores sociales para darle un sentido a la acción  
colectiva en el corto, mediano y largo plazo; la decisión política es fundamental para el  
éxito de un estudio prospectivo, porque supone querer cambiar. Si no hay voluntad de  
cambio, no hay posibilidades efectivas de transformación social; se fundamenta en  
métodos participativos en los que se comparte el conocimiento de los actores para  
formular estrategias territoriales viables e innovadoras en función de construir la visión  
futura de un territorio y añade nuevos elementos y valores, fortalece a los actores  
locales, dotando a las estrategias territoriales de legitimidad y fundamentación  
científica.  
Por sus bondades para el análisis de sistemas sociales, la prospectiva constituye una  
disciplina eficaz para analizar fenómenos multicausales porque busca develar la  
influencia relativa de los diferentes factores que afectan un determinado problema. De  
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lo que se infiere que la prospectiva es un ejercicio colectivo en el que se debe ser capaz  
de imaginar los futuros posibles, involucrando a las personas que tienen mayor  
influencia sobre la realidad que se pretende intervenir, dado que estos actores tienen  
los medios para hacer que uno de los futuros posibles se convierta en realidad.  
Existen variadas metodologías y técnicas para utilizar en los estudios prospectivos, no  
obstante, el núcleo de la prospectiva estratégica es el método de los escenarios. Entre  
los beneficios más notorios del mismo se destacan los siguientes: a) Descubrir cuáles  
son los puntos de estudio prioritarios (variables clave), vinculando las variables que  
caracterizan el sistema estudiado; b) Determinar a partir de las variables clave los  
actores fundamentales, sus estrategias y los medios de que disponen para realizar sus  
proyectos; y c) Describir en forma de escenarios, la evolución del sistema estudiado,  
tomando en consideración las evoluciones más probables de las variables clave a partir  
del juego de hipótesis.  
Este método de manera general por el arsenal teórico-metodológico que posee resulta  
apropiado para analizar fenómenos multicausales ya que busca develar la influencia  
relativa de los diferentes factores que afectan un determinado problema. El objetivo del  
artículo es demostrar la utilidad y pertinencia del empleo del método de escenario en la  
búsqueda de la eficacia en gestión municipal del déficit habitacional con enfoque de  
gobernanza en el municipio santiaguero de Palma Soriano.  
¿Por qué el método de escenario en la gestión municipal del déficit habitacional?  
En las sociedades contemporáneas las ciudades se consolidan como plataforma de  
equipamientos e infraestructuras que soportan las actividades económicas y  
productivas y al mismo tiempo los asentamientos humanos pueden ser a la vez  
expresión de pobreza, inequidad, inseguridad, informalidad y hábitat precario.  
Ante este panorama, se hace necesaria la formulación de nuevos enfoques, nuevos  
modos de entender los procesos de urbanización que se están llevando a cabo en  
nuestras ciudades y, paralelamente, encontrar nuevas maneras de intervenir en el  
desarrollo de estos procesos.  
El punto de partida recurrente a la hora de discutir sobre la situación actual de las  
políticas de construcción de viviendas de un país lo constituye el déficit habitacional,  
indicador por excelencia que sirve de base tanto para evaluar la dinámica del problema  
de vivienda, como para realizar el diagnóstico y diseño de las políticas que orientan su  
desempeño.  
Desde el punto de vista de su conceptualización el déficit de habitacional o de vivienda  
ha sido definido de forma concreta por la organización ONU-HABITAT (2015) como el  
“saldo negativo entre el conjunto de viviendas adecuadas y las necesidades de  
habitación de su población”. El déficit habitacional o de vivienda constituye un indicador  
compuesto, que contempla para su determinación tanto el déficit cuantitativo como el  
cualitativo.  
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Déficit de vivienda = Déficit cuantitativo + Déficit cualitativo  
(1.1)  
El déficit cuantitativo ha sido definido por Sánchez y Saldaña (2018) como la cantidad  
de viviendas que la sociedad debe construir o adicionar al stock para que exista una  
relación uno a uno entre las viviendas adecuadas y los hogares que necesitan  
alojamiento, mientras que el déficit cualitativo es aquel que hace referencia a las  
viviendas que presentan deficiencias en la estructura del piso, espacio, disponibilidad  
de servicios públicos domiciliarios y, por tanto, se requiere de dotación de servicios  
públicos, mejoramiento o ampliación.  
Se pudiera afirmar que el déficit cuantitativo se refiere a la presencia de viviendas con  
problemas de materialidad severos, que requieren ser reemplazadas por nuevas  
unidades, o en las que conviven múltiples hogares o núcleos familiares hacinados en  
condiciones económicas de aspirar a una solución habitacional autónomas. Por su  
parte, el déficit cualitativo identifica brechas de calidad que afectan a segmentos del  
parque habitacional existente, se refiere a la existencia de aspectos materiales  
deficitarios que requiere de intervenciones vinculadas con la reparación o el  
mejoramiento de determinados atributos.  
Las experiencias internacionales en materia de tratamiento del déficit habitacional  
evidencian las últimas décadas evidencia que una problemática de esta magnitud no  
puede ser resuelta solamente por el Estado o por la acción mercado. En este sentido,  
entre los modelos de gestión pública tradicionales que se desarrollan en América Latina  
y el Caribe ha venido tomando fuerza una nueva estrategia que involucra a gobiernos y  
autoridades locales, actores económicos y sociales.  
Esta tendencia se ha propuesto potenciar la capacidad de la población de resolver  
algunas de sus necesidades habitacionales mediante su participación activa en la  
búsqueda de soluciones y para ello diversifica las formas de cooperación, que pueden  
comprender entre otras: la pública-pública (gobierno central-gobierno local), la pública-  
privada, la pública-comunitaria y la pública-privada-comunitaria.  
Las soluciones se han polarizado en dos fórmulas excluyentes: una, la puramente  
económica a través del mercado, con lo que la vivienda se convierte en una pura  
mercancía a la que no tienen acceso los sectores populares y la otra, referida a los  
programas de vivienda social financiados por el Estado y que tienen un carácter  
asistencial. Ninguna de las dos fórmulas ha logrado dar respuesta en la magnitud  
necesaria a la demanda de vivienda acumulada por varias generaciones y, por otro  
lado, se ha ignorado la participación activa de sus protagonistas.  
En el caso de Cuba, el tema vivienda es priorizado junto a la soberanía alimentaria,  
constituyen dos de los problemas que más erosiona la buena gobernabilidad; el mismo  
está refrendado en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la  
Revolución para el período 2021-2026 (Lineamientos 174 al 178. PCC, 2021).  
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La gestión del déficit habitacional por su carácter multiactoral, multifactorial y complejo  
precisa ser abordado desde la escala municipal con un enfoque de gobernanza y una  
visión prospectiva que le permita desde el empleo efectivo de las corrientes endógenas  
y exógenas satisfacer las necesidades y demandas de la población.  
¿Por qué con enfoque de gobernanza?  
Las transformaciones que se ejecutan en el sistema de la administración pública en  
Cuba a escala municipal responden al proceso de actualización de modelo económico  
cubano y la implementación de los lineamientos que forman la Política Económica y  
Social del Partido y la Revolución. Numerosas han sido las políticas y transformaciones  
que han perseguido la flexibilización del sistema de relaciones de producción, dibujando  
un panorama que se caracteriza por una mayor independencia en el funcionamiento de  
dichos sistemas de dirección y el surgimiento de nuevos actores económicos.  
En este sentido, los gobiernos municipales deben convertirse en el agente organizador,  
director y aglutinador de los esfuerzos de los agentes locales, en la cogestión y  
coparticipación de estrategias que dinamicen desde las potencialidades endógenas la  
búsqueda de soluciones a la problemática del déficit habitacional en plena  
correspondencia con los intereses propios del municipio y coherentes a los intereses  
provinciales y nacionales.  
En síntesis, se puede afirmar que las transformaciones políticas y socioeconómicas que  
se desarrollan en Cuba deben ser transversalizadas, no solo por nuevas corrientes en  
gestión pública, sino por un enfoque de gobernanza donde la inclusión social con  
participación pública y la gestión de la ciencia y la innovación impliquen un aprendizaje  
continuo en el que nuevos valores y comportamientos se irán impregnando a través de  
la práctica continuada.  
Concibiendo la gobernanza a nivel municipal como el proceso directivo de la sociedad,  
que fortalece el ciclo de gestión de los gobiernos territoriales, a partir de una  
construcción compartida y sistémica entre los actores locales, que desde la orientación  
integrada propician la coproducción, corresponsabilidad, coinnovación, cocreación y  
gestión de riesgos, concertando intereses, recursos y acciones, en función de tomar  
decisiones sobre pilares básicos, que aseguren la informatización y la comunicación  
(transparencia y rendición de cuentas), para impulsar propuestas y proyectos, que  
promuevan iniciativas locales y potencien el impacto de las políticas públicas y  
estrategias en favor del desarrollo local sostenible.  
Métodos empleados  
Se emplearon diferentes métodos del nivel teórico y empírico que parten de un enfoque  
dialéctico-materialista, lo que permitió determinar las principales características y  
relaciones entre los componentes del objeto de estudio, encauzando las pesquisas a la  
búsqueda de nuevas regularidades.  
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Entre los métodos del nivel teórico, la investigación aplicó el histórico-lógico, que  
posibilitó el análisis de los referentes que circundan la teoría y praxis de la gobernanza  
y de la gestión del déficit habitacional, así como las buenas prácticas y experiencias  
que conforman los referentes teórico metodológicos de la investigación; el método de  
análisis y síntesis permitió identificar, comprender y estructurar la secuencia de fases;  
el método sistémico-estructural contribuyó a abordar los componentes y vínculos de los  
actores que participan en la gestión municipal y en la identificación de los factores  
internos y externos del proceso de gestión. Y, como método del nivel empírico, se  
empleó el análisis documental con la intención de constatar la prioridad del tema déficit  
habitacional en el desarrollo local.  
Se utilizaron además para el análisis de la red de actores participantes técnicas del  
análisis de redes sociales (ARS). El diseño de los escenarios requirió de la consulta de  
expertos, de talleres de construcción colectiva y del empleo de los softwares  
DECISIÓN, Micmac, Multipol, Smic-Prob-Expert, UciNet v.6.717.  
Diseño de la propuesta  
Se propone una metodología para el análisis prospectivo de la gestión municipal del  
déficit habitacional con enfoque de gobernanza. La propuesta diseñada se basa en las  
fases siguientes: I. Construcción de la base; II. Definición de escenarios; III.  
Formulación de políticas públicas locales y acciones.  
Fase I. Construir la base.  
Consiste en construir una representación del estado actual del sistema para ello se  
precisa: identificar del problema (problema en estudio y su entorno), análisis de la red  
de actores, análisis del comportamiento las determinantes de gobernanza en el  
municipio en estudio e identificar las variables claves del proceso.  
Este diagnóstico requirió de la conformación de un grupo de expertos con amplia  
experiencia en la actividad investigada, el nivel de competencia de los mismos fue  
evaluado con el empleo del software DECISIÓN. El trabajo con el grupo de expertos se  
desarrolló a través de talleres de construcción colectiva donde se emplearon las  
técnicas de trabajo en grupo y resolución de problemas.  
Se propone el empleo del método de Análisis de Redes Sociales (ARS), el cual  
constituye un mecanismo adecuado para abordar cuestiones que incluyen diversidad de  
actores, sobre todo en discusiones acerca de colaboración o coordinación. Este método  
al decir de Pinto, Nogueira y Gómez (2019, p. 36) permite mapear los desafíos sobre la  
propia estructura social, y orientar las políticas de un modo más centrado y dirigido con  
el objetivo que la red se vuelva más resiliente. El análisis incluye la elaboración de la  
red (sociograma) y la determinación de las propiedades estructurales de la red por  
medio del empleo de los indicadores densidad de la red e índice de centralización.  
El grupo de expertos basado en su experticia evaluaron el comportamiento en el  
municipio de los determinantes de gobernanza que han sido identificados en el contexto  
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cubano por un grupo de expertos nacionales (González y Mariño, 2022). Previo análisis  
de la congruencia entre estos determinantes y el concepto de gobernanza que se  
emplea, ya que entre estos dos elementos al decir de Martínez Hernández (2018) se  
establece una relación de directa proporcionalidad, puesto que las administraciones  
locales solo pueden desempeñarse dentro de los límites que estas dibujan.  
La identificación de los factores externos (Oportunidades, Amenazas) y de los factores  
internos (Fortalezas y Debilidades) que caracterizan la gestión municipal del déficit  
habitacional con enfoque de gobernanza permite según Gil, Torres y Jam (2019, p.157)  
la determinación de las relaciones entre problemas no resueltos y recursos territoriales  
disponibles. Estos elementos se integraron en el análisis DAFO, el cual permitió  
caracterizar la situación, identificar las variables para la construcción de escenarios y  
diseño de políticas públicas locales y acciones asociadas.  
De manera general, esta fase corrobora los palteado por Zhang, Qin, Shi y Kan (2018)  
cuando afirman que el diagnóstico constituye el núcleo fundamental para el  
razonamiento del sistema, sostén que debe conducir a la identificación y análisis de los  
escenarios futuros.  
Fase II. Elaborar los escenarios  
El análisis estructural ofreció la posibilidad de describir un sistema con ayuda de la  
Matriz de Impactos Cruzados y tuvo por objetivo identificar las variables claves (Método  
Micmac). Las variables seleccionadas se agruparon en correspondencia a los  
problemas que las originan y de acuerdo con ello se redactaron las hipótesis.  
El juego de varias hipótesis (n), conformarán los diferentes escenarios (para un total de  
2 elevado a la n). Con la ayuda de los métodos de expertos, se podrá reducir la  
incertidumbre estimando probabilidades subjetivas de que sucedan estas diferentes  
combinaciones o de los diferentes acontecimientos clave para el futuro (Método Smic-  
Prob-Expert: Sistemas y Matrices de Impactos Cruzados Probabilizados).  
Garrigó, Torres y Borrás (2021) afirman que la prospectiva territorial constituye una  
herramienta eficaz para planear y anticipar cambios en sistemas de creciente nivel de  
complejidad. Se trata entonces de describir el camino que conduce de la situación  
actual a las imágenes finales, para lo cual se diseñan alternativas estratégicas y  
acciones que serán evaluadas (Método Multipol: multicriterios y políticas).  
La construcción de escenarios implica un prudente análisis de las fuerzas  
interactuantes y la adopción de un estudio sistemático del potencial de futuros posibles.  
No se puede ignorar que el escenario de mayor probabilidad de ocurrencia, no siempre  
constituye el más conveniente para el territorio, en esta situación, se sugiere  
complementar el análisis con un enfoque cualitativo del análisis de las probabilidades  
de ocurrencia de las hipótesis en los escenarios que integran el núcleo tendencial. Es  
por ello, que la elección del escenario apuesta debe ser bien manejada por los expertos  
e integrar toda la información posible para alcanzar una adecuada selección.  
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En este sentido, Barrientos y Vitale (2018, p.164) coinciden en reconocer la necesidad  
de integrar de manera cuidadosa toda la información recopilada, la que sirve de soporte  
cognitivo para generar procesos de aprendizajes colectivos, relacionados a la  
producción de información y conocimiento sobre el pasado, presente y futuro; en  
correspondencia se requiere potenciar el protagonismo del grupo de expertos durante  
todo el proceso.  
El escenario apuesta identificado sirve de guía para que los expertos identifiquen cuales  
son las políticas públicas nacionales, sectoriales y provinciales que inciden en la  
problemática del déficit habitacional en el municipio, así como identifiquen las áreas que  
requieren de formulación de políticas y acciones.  
Se debe tener presente que, desde la perspectiva de la gestión pública en Cuba, se  
conciben a las políticas públicas como herramientas estratégicas gubernamentales con  
capacidad para reorientar el curso de la gestión pública tradicional. En esta visión,  
Pérez y Díaz (2020) consideran a las políticas públicas locales como aquel conjunto de  
decisiones/acciones de poder público-político para solucionar problemas y demandas  
sociales identificadas. Según Vázquez, Díaz y Pérez (2020) en el ámbito local pueden  
tener lugar tres tipos de políticas públicas locales: las contingentes, las adaptadas de  
las políticas nacionales y las que se derivan de la Estrategia de Desarrollo Municipal.  
Resultados y discusión  
El municipio Palma Soriano se encuentra ubicado en la región oriental de Cuba, hacia  
la parte norte de la provincia Santiago de Cuba. Su extensión superficial extensión  
superficial es de 928,24 km2, ocupa el 14,9% de la superficie de la provincia y cuenta  
con 120 770 habitantes y un grado de urbanización del 61,9%. El 51,9% de sus  
terrenos es llano y el 48,1% corresponde a las zonas montañosas de la cordillera de la  
Sierra Maestra. El poder local en el municipio se integra por: la Asamblea Municipal del  
Poder Popular (AMPP) con 167 delegados y sus comisiones de trabajo; 20 consejos  
populares (CP) que comprenden 107 asentamientos poblacionales, agrupados en 187  
circunscripciones (55 urbanas, 13 mixtas y 119 rurales); un órgano administrativo; y el  
Consejo de Administración Municipal (CAM) constituido por el Intendente y cuatro  
viceintendentes designados por la AMPP (ONEI Palma Soriano, 2021).  
Definición del problema a estudiar  
El análisis de las estadísticas de la situación del fondo habitacional en este municipio  
permitió arribar a las siguientes reflexiones:  
• El fondo habitacional de 39 414 viviendas en el año3 2017 aumentó a 42 053  
viviendas en el año 2021, lo que representa un incremento del 7% (2 639 nuevas  
viviendas).  
3 Año en que se inició la investigación.  
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• La cantidad de viviendas a conservar durante el período 2017 al 2021  
disminuyen en un 2 %, evidenciando un ritmo muy lento. Este comportamiento  
unido al alto nivel de envejecimiento del fondo habitacional y a los insuficientes  
niveles de conservación y rehabilitación, incrementan la vulnerabilidad  
intrínseca4 y adquirida5 del fondo habitacional y consigo al riesgo de pérdida o  
deterioro total del inmueble.  
• El déficit habitacional en igual período ascendió de 12 029 viviendas a 13 414  
viviendas, lo que representa un incremento del 12% (1 385 viviendas). Destaca  
en este comportamiento el déficit cuantitativo el cual se incrementa en un 27 %  
mientras que el déficit cualitativo disminuye en un 11%.  
De manera general, los expertos identificaron entre los problemas de mayor incidencia  
a: 1) insuficientes los niveles de producción local de materiales en la amplia  
nomenclatura que exige la construcción de viviendas y sus altos precios; 2) insuficiente  
e inestable la asignación de recursos del balance nacional fundamentalmente acero y  
cemento; y 3) no existencia de un mercado de materiales de construcción para la forma  
constructiva no estatal (con la excepción de los casos de subsidios).  
A ello se unen el comportamiento desfavorable de otros factores subjetivos6 tales como:  
a) Exceso de burocracia y lentitud en los trámites establecidos; b) Insuficiente  
articulación y sistema de trabajo entre los actores públicos y privados: c)  
Desaprovechamiento de las potencialidades de capital existente en el municipio; d)  
Ausencia de un sistema de gestión capaz de garantizar información diaria de los  
resultados productivos y sus destinos; e) Existencia de irregularidades en la calidad de  
las producciones y las obras; y f) Fallas en los controles administrativos y apoyo del  
control popular.  
Se reconoce además que no se ha sido lo suficientemente activo en la gestión de  
alternativas que, aunque no erradiquen la problemática pudieran proporcionar  
soluciones como son: a) No existen estudios ni proyectos encaminados a la búsqueda  
de alternativas que permitan potenciar la producción de alguna variedad de cemento a  
nivel local; b) Prevalencia de una cultura constructiva a partir del empleo del bloque de  
hormigón existiendo reservas de arcilla y tradiciones locales en la producción ladrillos;  
c) Necesidad del rescate de tradiciones; y d) Los bajos niveles que se registran en  
cuanto a las construcciones por esfuerzo propio son en alta medida resultado de la no  
4
Vulnerabilidad intrínseca: es la vulnerabilidad derivada de la concepción y ejecución de los proyectos. En teoría  
debía ser cero en el tiempo inicial de la obra o proyecto (To).  
5
Vulnerabilidad adquirida: como su nombre lo indica, su existencia y desarrollo están relacionados con el uso y  
explotación de una obra en el tiempo. Surgen por la falta de mantenimiento especializado y la desatención a los  
factores conducentes a las patologías de las construcciones y a las acciones antropogénicas. Su exacerbación,  
incrementa el riesgo y puede ser determinante en la intensidad de las emergencias y desastres.  
6 Estos factores se reflejan a través de las estadísticas del departamento de atención a la población municipal.  
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existencia de un mercado de materiales de la construcción para la forma constructiva  
(con la excepción de los subsidios).  
Análisis de la red de actores  
Fueron identificados por los expertos un total a 30 actores participantes en la gestión  
municipal del déficit habitacional y se elaboró la matriz de adyacencia utilizando el  
software UNicet v 6.717. Esto permitió representar el entramado de relaciones de los  
actores a través de un sociograma (véase figura 1), que evidencia la existencia de una  
estructura multicéntrica.  
Figura 1 Sociograma de la red de actores en la gestión municipal del déficit habitacional. Fuente: software UciNet 6  
v. 6.717. NeTDraw v.2.173  
El software UciNet v. 6.717 posibilitó continuar el análisis de las características  
estructurales de la red representada, a través de la determinación de los siguientes  
indicadores:  
Densidad de la red: este indicador obtiene un valor de 0,421. Es decir, que de todas las  
relaciones que potencialmente podrían producirse entre los actores participantes en la  
gestión municipal del déficit habitacional se dan solo el 42,1%; de donde los actores  
tienen como promedio aproximadamente12 vínculos en una red de 29 vínculos  
posibles.  
En la gestión municipal del déficit habitacional, los actores como un tejido compacto  
necesitan incrementar la cohesión, la integración y la cooperación entre todos ellos para  
generar desde la cogestión y la cocreación alternativas de solución que den respuesta a  
las necesidades locales.  
Por lo que, en la gestión municipal del déficit habitacional en Palma Soriano no funciona  
una red de actores lo suficientemente cohesionada para lograr una gestión eficaz. En  
esta dirección, un reto está en aumentar la articulación y formación de alianzas entre  
actores, que conlleve a una red más cohesionada con un mayor relacionamiento entre  
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los actores, y con ello atender de una manera más efectiva las necesidades y  
demandas de la población local en cuanto al déficit habitacional.  
Índice de Centralización: este indicador permitió primeramente identificar como actor  
central al gobierno (CAM) con un grado de centralidad del 100%, resultado que se  
corresponde con sus facultades de autoridad rectora para ejercer la coordinación y  
movilización de todos los actores, en función central de promover, aprobar,  
implementar, controlar y evaluar las estrategias que den solución a los problemas de la  
agenda pública, en este caso los referidos al déficit de viviendas.  
En segundo lugar, se evidenció que los ocho primeros actores en cuanto a centralidad  
de entrada y de salida coinciden, aunque en diferentes lugares, su poder en la red es  
fuerte en ambos sentidos. Se puede observar la ausencia de: los trabajadores por  
cuenta propia, la universidad y red de entidades de ciencia y tecnología.  
Estos actores se relacionan intensamente para impulsar acciones en función de la  
gestión municipal del déficit habitacional, y aunque el CAM es el actor central, la  
estructura de la red se caracteriza, en cuanto a su centralidad, por un carácter  
policéntrico consolidado, que impacta de manera positiva al reflejar la activa  
participación de otros actores en el proceso de gestación del déficit habitacional.  
No obstante, el quinto lugar que ocupan los beneficiarios (población) en cuanto a la  
centralización de entrada y salida, sus vínculos son insuficientes en comparación con la  
magnitud del problema a resolver y son resultado de las solicitudes y tramites que  
realizan para su gestión. Esta situación, caracterizada por trabas burocráticas, demoras  
e insatisfacciones ocasionadas crea en la población malestar, quejas y frustraciones.  
Tal modo de participación no incentiva la proactividad del beneficiario en la solución de  
la problemática desde el consejo popular como se analizó anteriormente  
Los expertos evaluaron el comportamiento en el contexto local de las16 determinantes  
de gobernanza. Concluyendo que ninguna de las determinantes ejerce alta influencia  
positiva, dos (12,5%) presentan un desarrollo moderadamente positivo, (equidad e  
inclusión social y autonomía municipal), dos (12,5%) muestran un desarrollo altamente  
negativo (corrupción y satisfacción ciudadana) comportamiento que se corresponde con  
los resultados de las auditorías realizadas en el municipio y los estados de opinión.  
Las doce determinantes restantes (75%) son evaluadas con una moderada influencia  
negativa (eficiencia, eficacia, efectividad, descentralización, transparencia en la gestión  
gubernamental, mejora continua, gestión del desarrollo local, toma de decisiones  
pluricéntricas, estructuras en red, capacidad de respuesta del gobierno, introducción de  
resultados de ciencia tecnología e innovación, y gestión de riesgos y oportunidades).  
Las causas de este comportamiento se encuentran en: las carencias del sistema de  
información y comunicación institucional que facilite la participación popular y la toma  
de decisiones; la ausencia de proyectos de las entidades locales como alternativa para  
mejorar sus tecnologías, frente a su insuficiente capacidad para acceder a otras fuentes  
de financiación (créditos bancarios); la escasa introducción de procesos de innovación y  
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de creatividad en la búsqueda colegiada de soluciones (no se logra desarrollar a nivel  
de consejos populares acciones para generar materiales constructivos de vivienda); los  
insuficientes vínculos del CAM con los nuevos actores económicos; y la falta de una  
actitud proactiva de los beneficiarios en la gestión de soluciones.  
Determinar las variables clave  
Los análisis realizados en los pasos precedentes permitieron identificar los factores  
internos y externos que caracterizan la gestión del déficit habitacional en el municipio de  
Palma Soriano. Siendo identificadas ocho (8) oportunidades, diez (10) amenazas, seis  
(6) fortalezas y 10 debilidades.  
Atendiendo a la cantidad de factores se precisó jerarquizar los factores externos a  
través de la matriz de impacto y probabilidad y los factores internos mediante la matriz  
de importancia y grado de facilidad de resolución/reacción.  
Se identificaron y definieron, a partir del análisis DAFO, 26 variables claves y se  
describieron las relaciones que se establecen entre las mismas y su entorno.  
Información que permitió construir la matriz de análisis estructural, la que fue  
introducida en el software MICMAC. Como resultado del procesamiento del software se  
obtiene inicialmente el plano de influencias/dependencias directas potenciales, el  
gráfico de influencias directas potenciales (Ver figura 2)  
Figura 2. Plano de influencias/dependencias directas potenciales según análisis MICMAC. Fuente: software  
MICMAC  
Producto del análisis inicial realizado por los expertos con el empleo de técnicas de  
consenso se identificaron: ocho (8) variables claves, una (1) variable objetivo, cinco (5)  
variables reguladoras y dos (2) variables determinantes. Resultados que se  
corroboraron mediante el gráfico de influencias indirectas potenciales.  
Fase II. Elaborar los escenarios  
Las variables seleccionadas fueron agrupadas por los expertos en correspondencia con  
temáticas vinculadas al diagnóstico estratégico para facilitar el direccionamiento y  
formulación de las hipótesis hacia áreas importantes en la solución del déficit  
habitacional municipal. En este sentido se identificaron cinco áreas temáticas.  
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La utilización del método Smic permitió elaborar los escenarios, a partir de las  
informaciones facilitadas por los expertos, elegir entre un número de estados posibles  
mediante combinaciones de hipótesis, aquellas que deberán ser estudiadas como, más  
probables, así como examinar las combinaciones de ellas que deberán ser excluidas.  
Las cinco (5) hipótesis de futuro asociadas a los problemas y a las variables claves,  
fueron evaluadas por los expertos y procesadas mediante el software Smic-Prob-  
Expert. Este tratamiento permitió obtener el histograma con la probabilidad de  
ocurrencia de los 32 escenarios, (ver figura 3) el que es presentado a los expertos para  
su análisis.  
Figura 3. Histograma de probabilidad de los escenarios. Fuente: Software Smic-Prob-Expert  
En el marco del taller de construcción colectiva, los expertos luego de evaluar los  
resultados del histograma de probabilidad y teniendo en cuenta los análisis de  
sensibilidad de las influencias y dependencias de las hipótesis (a través de los  
coeficientes de las elasticidades) decidieron:  
De los 32 escenarios posibles y expuestos en orden descendente según la probabilidad  
de ocurrencia, se asume como: escenarios alternativos a los 18 primeros, que  
acumulan el 78,8% de probabilidad; se consideran como escenarios imposibles a los 14  
restantes escenarios, los que acumulan una probabilidad de ocurrencia de 21,2%.  
Se determinó concentrar los análisis en los primeros cuatro escenarios como núcleo  
tendencial que acumula el 28,9% de probabilidad de ocurrencia.  
De los cuatro escenarios desde el criterio de los expertos seleccionar como el escenario  
apuesta el escenario E06-11010 (con una probabilidad de 5,9%) atendiendo a que en el  
mismos las hipótesis adquieren una estructura morfológica más cercana a la realidad  
que vive el país.  
Este escenario constituye un escenario intermedio en el que, se avanza en la  
adquisición y utilización de nuevas tecnologías y materiales de la construcción lo que  
permite desarrollar la capacidad productiva en el municipio (estatal + no estatal) y como  
resultado se incrementa los financiamientos. La autonomía no se alcanza como proceso  
en el período analizado y el CAM logra promover la introducción de la ciencia y la  
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innovación y la capacidad de gestión de los cuadros incide en la efectividad del proceso  
de toma de decisiones. No se agudiza el bloqueo atendiendo a los niveles alcanzados y  
como resultado de la opinión pública internacional.  
Elaboración de las políticas públicas locales y acciones para alcanzar o enfrentar  
los escenarios (Método Multipol)  
Las aplicaciones metodológicas permitieron formular y proponer cinco propuestas de  
políticas públicas locales (PPL) y 23 acciones, para alcanzar el escenario apuesta.  
Estas propuestas identificadas deben materializarse desde el enfoque de la gobernanza  
para lo cual deberá promoverse entre los actores locales efectivos procesos de  
cogestión, corresponsabilidad, coinnovación y cocreación, sobre la base del  
aprovechamiento de recursos endógenos y exógenos, y la articulación entre intereses  
nacionales, sectoriales y territoriales.  
PPL1. La producción local de materiales de la construcción transitará por el empleo de  
los recursos endógenos y por la introducción y generalización de los resultados de la  
ciencia y la innovación tecnológica.  
Objetivo: aumentar la producción de materiales de construcción en el municipio a partir  
de iniciativas innovadoras desde cada una de las comunidades.  
Cantidad de acciones que lo integran (7)  
PPL El perfeccionamiento de la gestión del capital humano relacionado con la gestión  
.
2
municipal del déficit habitacional debe ser considerado un factor clave en la  
transformación del municipio.  
Objetivo: perfeccionar con nuevos enfoques de gobernanza la gestión municipal del  
déficit habitacional.  
Cantidad de acciones que lo integran (3)  
PPL3. Estimulación del crecimiento de la acumulación interna y la inversión extranjera a  
través de las nuevas formas de gestión no estatales vinculadas a las actividades que  
incidan en la solución del déficit habitacional municipal.  
Objetivo: Intensificar la gestión de búsqueda de recursos financieros en función de la  
eliminación del déficit habitacional en el municipio.  
Cantidad de acciones que lo integran (3)  
PPL4. Transformación de la participación popular en las decisiones sobre la asignación,  
uso de los recursos y solución del déficit habitacional en sus comunidades,  
garantizando la inclusión social con equidad y la mejora de forma sostenible.  
Objetivo: elevar la integración de los actores involucrados en la gestión municipal del  
déficit habitacional.  
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Cantidad de acciones que lo integran (6)  
PPL5. Alineación de las necesidades locales con las políticas nacionales (damnificados  
de eventos climatológicos, política demográfica y fondo precario), incrementando la  
eficacia en los procesos asociados, que eliminen su carga burocrática y lentitud, con  
enfoques de ciencia e innovación en la gestión del déficit habitacional municipal.  
Objetivo: transformar la participación ciudadana en todos los consejos populares con  
enfoques de cogestión y corresponsabilidad, plenos de proactividad e inclusión social,  
que contribuyan a la solución del déficit habitacional.  
Cantidad de acciones que lo integran (4)  
Consideraciones finales  
En estos tiempos donde impera la incertidumbre, los estudios prospectivos tienen  
mucho que aportar; esa investigación de futuros, los posibles, los probables, el  
deseable y la apuesta, como meta rectora para el diseño e implementación de  
alternativas estrategias y acciones permiten actuar proactivamente hacia la  
transformación de la sociedad cubana de manera general y en especial en la escala  
local.  
La prospectiva territorial es un instrumento potente para concertar y promover el  
desarrollo de los territorios, por ello se precisa de dotar de la teoría y la práctica  
necesaria para conducir el proceso de gestión local con enfoque prospectivo estratégico  
y de gobernanza en correspondencia con la política económica y social del país y con el  
modelo de desarrollo económico y social que se implementa.  
En Cuba, como ha reconocido Díaz-Canel (2021, p.19)  
los esquemas de gobernanza para el desarrollo sostenible y la inclusión social requieren  
de una mayor participación ciudadana, en la que las personas no se comporten como  
beneficiarios pasivos, sino que se involucren como actores en los procesos de  
generación de soluciones a sus problemas, participen en la creación de oportunidades y  
en la toma de decisiones.  
En este sentido, la prospectiva puede contribuir a abordar los retos con que se  
enfrentan las entidades territoriales en términos de gobernanza. Esta potente  
herramienta coadyuva a aclarar la ruta y el destino para atender de manera coherente  
los problemas en el presente, previendo el futuro, además de aportar elementos a la  
planeación y a la toma de decisiones, ya que identifica amenazas y oportunidades de  
determinadas situaciones futuras, ofrece alternativas de elección y acción.  
La gestión municipal del déficit habitacional constituye una de los tantos ejemplos de las  
problemáticas más acuciantes de la sociedad cubana que puede ser beneficiada en la  
efectividad de su gestión a partir del enfoque de gobernanza y del ejercicio prospectivo.  
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